Bảo vệ môi trường và thực hiện cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường

Theo dõi KTMT trên

1. Môi trường và ô nhiễm môi trường

a) Khái niệm môi trường

- Môi trường là một khái niệm có nội hàm rộng, vừa phản ánh tính chất tự nhiên và vừa phản ánh tính chất xã hội, và được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau, tùy thuộc vào bối cảnh sử dụng thuật ngữ. Hiểu một cách chung nhất, môi trường là “Toàn bộ nói chung những điều kiện tự nhiên, xã hội, trong đó con người hay một sinh vật tồn tại, phát triển, trong quan hệ với con người, với sinh vật ấy”[1]. Theo định nghĩa rộng này, khái niệm môi trường có nội hàm phản ánh tất cả các yếu tố tự nhiên và xã hội cần thiết để duy trì sự sinh sôi, sinh sống, phát triển, các hoạt động sinh hoạt, sản xuất của con người và sinh vật sống trên trái đất, như tài nguyên thiên nhiên, đất đai, không khí, âm thanh, ánh sáng, cảnh quan, các quan hệ xã hội và sự giao thoa của các yếu tố đó. Chia cụ thể thành các nhóm, môi trường gồm:

+ Môi trường tự nhiên bao gồm các nhân tố thiên nhiên như vật lý, hoá học, sinh học, tồn tại ngoài ý muốn của con người, nhưng cũng ít nhiều chịu tác động của con người. Đó là ánh sáng mặt trời, núi sông, biển cả, không khí, động, thực vật, đất, nước... Môi trường tự nhiên làm các điều kiện tối thiểu cho sự sinh sôi, nảy nở và tồn tại của con người, như cung cấp không khí để thở, đất để xây dựng nhà cửa, trồng cấy, chăn nuôi, cung cấp cho con người các loại tài nguyên khoáng sản cần cho sản xuất, tiêu thụ và là nơi chứa đựng các chất thải. Môi trường tự nhiên vừa là nơi sản sinh ra nguyên nhiên liệu và cũng là nơi sẽ hấp thụ chất thải của con người và chuyển hóa chất thải đó sang một trạng thái vật chất khác.

+ Môi trường xã hội là môi trường mà con người là nhân tố trung tâm, tham gia và chi phối môi trường, bao gồm: chính trị, kinh tế, văn hoá, thể thao, lịch sử, giáo dục... xoay quanh con người và con người lấy đó làm nguồn sống, làm mục tiêu cho mình[2].

Có một cách phân loại khác, là môi trường tự nhiên và môi trường nhân tạo; trong đó môi trường tự nhiên là những yếu tố mang bản chất tự nhiên, hình thành và tồn tại không phụ thuộc vào sự chi phối của con người; và môi trường nhân tạo là những yếu tố hình thành, tồn tại và biến đổi bởi sự tác động của con người.

- Trong lĩnh vực pháp lý “Môi trường bao gồm các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo quan hệ mật thiết với nhau, bao quanh con người, có ảnh hưởng đến đời sống, kinh tế, xã hội, sự tồn tại, phát triển của con người, sinh vật và tự nhiên”.[3]

Định nghĩa này của Luật Bảo vệ môi trường 2020 xác định ngoại diện của khái niệm môi trường để từ đó thiết lập các chính sách và quy phạm pháp luật điều chỉnh các hành vi liên quan đến môi trường và bảo vệ môi trường. Theo định nghĩa này, môi trường được hiểu theo nghĩa rộng, từ đó tạo ra một phạm vi bao phủ rộng lớn đối với các vấn đề liên quan đến bảo vệ môi trường mà pháp luật cần phải điều chỉnh. Khi xem xét các vấn đề liên quan đến phạm vi điều chỉnh của Luật Bảo vệ môi trường 2020, tác giả muốn hàm ý việc so sánh phạm vi các vấn đề liên quan đến cam kết bảo vệ môi trường mà các công ước quốc tế như Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTTP) hay Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – EU (EVFTA) sẽ được trình bày trong các phần sau của bài viết này.

- Bên cạnh định nghĩa về môi trường, Luật Bảo vệ môi trường 2020 cũng đưa ra giải thích về thành phần môi trường, theo đó “Thành phần môi trường là yếu tố vật chất tạo thành môi trường gồm đất, nước, không khí, sinh vật, âm thanh, ánh sáng và các hình thái vật chất khác”[4]. Mặc dù khái niệm “môi trường” và “thành phần môi trường” là hoàn toàn khác nhau, nhưng xét ở góc độ nào đó, nội hàm của khái niệm môi trường cần thể hiện và có tính tương đồng nhất định trong việc phản ánh số lượng thành phần môi trường. Tuy nhiên, hai khái niệm này quy định tại Luật Bảo vệ môi trường 2020 lại đưa ra hai phạm vi khác xa nhau khá nhiều. Trong khi khái niệm về “môi trường” hiểu theo nghĩa rộng thì “thành phần môi trường” lại phản ánh khái niệm môi trường theo nghĩa hẹp, tức là chỉ bao hàm các yếu tố có tính vật chất mà không bao hàm các yếu tố có tính ý thức, như các di sản văn hóa phi vật thể, tín ngưỡng, đạo đức ….

b) Khái niệm ô nhiễm môi trường

- Ô nhiễm môi trường là hiện tượng không phải chỉ mới xuất hiện trong thời gian gần đây mà là vấn đề của nhân loại trong hàng nghìn năm qua. Tuy nhiên, vấn đề ô nhiễm môi trường dẫn tới sự mất cân bằng hệ sinh thái và vượt quá khả năng chịu tải của môi trường tự nhiên là những vấn đề mới phát sinh trong một số thập niên gần đây, xuất hiện và bùng nổ cùng với nền sản xuất công nghiệp quy mô lớn, gia tăng về dân số. Ô nhiễm môi trường trở thành vấn đề nóng không chỉ riêng ở bất kỳ Quốc gia nào mà có tính toàn cầu bởi các ảnh hưởng mang tính phổ biến của nó, buộc Chính phủ các Quốc gia phải vào cuộc trong những nỗ lực mang tính quốc tế, dẫn tới sự ra đời của những công ước quốc tế về bảo vệ môi trường[5].

- “Ô nhiễm là việc đưa các chất gây ô nhiễm vào môi trường tự nhiên gây ra những thay đổi bất lợi. Ô nhiễm có thể ở dạng bất kỳ chất nào (rắn, lỏng hoặc khí) hoặc năng lượng (chẳng hạn như phóng xạ, nhiệt, âm thanh hoặc ánh sáng). Các chất ô nhiễm, các thành phần của ô nhiễm, có thể là chất/năng lượng lạ hoặc các chất gây ô nhiễm xuất hiện tự nhiên.”[6]. Theo giải thích tại Luật Bảo vệ môi trường 2020, “Ô nhiễm môi trường là sự biến đổi tính chất vật lý, hóa học, sinh học của thành phần môi trường không phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật môi trường, tiêu chuẩn môi trường gây ảnh hưởng xấu đến sức khỏe con người, sinh vật và tự nhiên.

c) Các tác động của ô nhiễm môi trường đối tới đời sống con người

- Ô nhiễm mỗi trường không chỉ tác động đến môi trường mà tác động đến con người, đến sinh hoạt dân sinh và các hoạt động sản xuất, kinh doanh, thậm chí đến sự tồn vong của loài người. Sự tác động lớn nhất của ô nhiễm môi trường là làm suy giảm khả năng phát triển bền vững của loài người.

- Có thể liệt kê một số tác động của ô nhiễm môi trường tới đời sống con người như sau:

+ Thứ nhất, gây thiệt hại kinh tế do gia tăng chi phí cho khám chữa bệnh. Tình trạng thiếu nước sạch, bệnh lỵ, tả và thương hàn vẫn còn phổ biến do nguồn nước bị ô nhiễm, chủ yếu ở các địa phương nghèo. Thiệt hại kinh tế do ô nhiễm không khí ảnh hưởng đến sức khỏe người dân bao gồm các khoản chi phí: chi phí khám và chữa bệnh, tổn thất mất ngày công lao động do nghỉ ốm, chi phí phục hồi sức khỏe sau nhiễm bệnh, chi phí phòng chống bệnh tật...  “Theo thống kế của Bộ Y tế và Bộ Tài nguyên và Môi trường, mỗi năm có đến 9.000 người tử vong do nguồn nước và vệ sinh kém. Có khoảng 20.000 người mắc bệnh ung thư,  nguyên nhân chính là do ô nhiễm nguồn nước; 44% trẻ em bị nhiễm giun và 27% trẻ em dưới 5 tuổi bị suy dinh dưỡng tại Việt Nam do thiếu nước sạch và vệ sinh kém. Ô nhiễm không khí là nguyên nhân chính gây tử vong và bệnh tật trên toàn cầu, đặc biệt là sự nguy hiểm của bui mịn PM 2.5 vào phổi, qua đường dẫn khí sẽ đi sâu vào từng túi phổ gây viêm nhiễm đường hô hấp. Khoảng 4,2 triệu ca tử vong sớm trên toàn cầu có liên quan đến ô nhiễm không khí, chủ yếu là do bệnh tim, đột quỵ, bệnh phổi tắc nghẽn mạn tính, ung thư phổi và nhiễm trùng đường hô hấp cấp tính ở trẻ em”.[7]

Bệnh liên quan đến ô nhiễm môi trường còn ảnh hưởng đến người thân, tạo nên chi phí gián tiếp do nghỉ học, nghỉ làm để chăm sóc người thân khi bị ốm. Kéo theo đó, là những ảnh hưởng tâm lý bất ổn khiến người ta khó có thể tập trung cho công việc và học hành khiến hiệu quả năng suất không cao, thậm chí ở nhiều ngành nghề, sự mất tập trung còn gây hậu quả nghiêm trọng về kinh tế, sức khỏe.

Thứ hai, thiệt hại về kinh tế do ảnh hưởng đến sản xuất nông nghiệp. Những năm gần đây, ngành nông nghiệp Việt Nam đã có những bước phát triển mạnh mẽ. Tuy nhiên, việc phát triển vượt bậc từ trồng trọt, chăn nuôi gia súc, gia cầm, làm thủy lợi đến nuôi trồng thủy sản, phát triển các làng nghề… làm môi trường nước bị ảnh hưởng nghiêm trọng. Tình trạng người dân sử dụng tràn lan thuốc bảo vệ thực vật và phân bón, phát triển ồ ạt đàn gia súc gia cầm với hình thức chăn nuôi nhỏ lẻ, thả rông, không kiểm soát được, cùng với sự phát triển của các làng nghề không theo quy hoạch, chất thải kim loại nặng thải ra ao, hồ, kênh, mương như hiện nay đang ở mức báo động. Ô nhiễm môi trường nước là nguyên nhân chủ yếu gây ra thiệt hại đối với ngành thủy sản, ô nhiễm môi trường không khí, mặt đất gây ảnh hưởng đến năng suất nông nghiệp và cây trồng. Ô nhiễm môi trường là nguyên nhân quan trọng gây thiệt hại cho ngành nuôi trồng thủy sản. Chất lượng môi trường nước biển suy giảm do ô nhiễm dẫn đến nơi trú ngụ tự nhiên của các loài bị phá hủy, gây tổn thất lớn về đa dạng sinh học vùng bờ, hiệu suất khai thác hải sản giảm, nguồn lợi hải sản có xu hướng giảm dần về trữ lượng, sản lượng và kích thước loài đánh bắt.

Thứ ba, thiệt hại đối với hoạt động du lịch. Du lịch là ngành dịch vụ gắn với các vấn đề về môi trường và bảo vệ môi trường, nên cũng chịu ảnh hưởng nhiều nhất từ sự biến đổi khí hậu, môi trường sinh thái. Thời gian qua, nhiều khu vực đã bị ô nhiễm do tác động của nhiều ngành kinh tế, trong đó có tác động từ chính các hoạt động du lịch (ví dụ: hoạt động xây dựng bừa bãi, không có kế hoạch, gia tăng rác và các loại phế thải, phá hủy san hô làm vật liệu xây dựng...) trong đó rác thải là nguyên nhân trực tiếp ảnh hưởng xấu tới ngành du lịch. Rác thải gây ô nhiễm môi trường, gây ấn tượng không tốt cho du khách, làm giảm đi sức thu hút đối với khách du lịch, nhất là khách du lịch quốc tế. Du lịch làng nghề truyền thống hiện nay ngày càng thu hút khách du lịch và đang là một hướng phát triển du lịch nhiều tiềm năng. Tuy nhiên, vấn đề ô nhiễm môi trường tại chính các làng nghề đã gây cản trở lớn tới các hoạt động phát triển du lịch dẫn đến giảm nguồn thu từ hoạt động này tại các địa phương có làng nghề.

Thứ tư, thiệt hại kinh tế do chi phí cải thiện môi trường. Để tăng trưởng bền vững, nâng cao sức khỏe cộng đồng và giảm thiểu tác động môi trường cần phải giải quyết các vấn đề về vệ sinh môi trường. “Năm 2020, ngân sách nhà nước phân bổ cho xử lý rác tổng cộng 10.897 tỷ đồng (gồm 9.104 tỷ cho vận hành và 1.793 tỷ đồng cho đầu tư). Phí vệ sinh môi trường trong cùng năm ước tính là 3.439 tỷ đồng. Tổng kinh phí cho quản lý rác thải rắn sinh hoạt ước tính là 14.336 tỷ đồng, tương ứng 0,23% GDP”[8].

Những năm gần đây, Chính phủ đã đầu tư khoảng 500 triệu USD mỗi năm vào lĩnh vực này. Tuy nhiên, chỉ tính riêng lĩnh vực xử lý nước thải đô thị, dự tính từ năm 2015 đến năm 2025 cần đầu tư khoảng 8,3 tỷ USD. Nghiên cứu về đánh giá các tác động kinh tế do vệ sinh môi trường ở Việt Nam chỉ rõ điều kiện vệ sinh kém gây tác động nghiêm trọng đến sức khỏe cộng đồng. Tình trạng vệ sinh kém cũng là nguyên nhân gây ô nhiễm môi trường. Theo WB, “vệ sinh môi trường kém gây thiệt hại cho nền kinh tế Việt Nam khoảng 780 triệu USD/năm, tương đương 1,3% GDP. WB ước tính Việt Nam cần tới 8,3 tỉ USD để cung cấp đủ dịch vụ thoát nước cho khoảng 36 triệu người (tính theo dân số đô thị năm 2025)”[9].

Thứ năm, thiệt hại về kinh tế do phát sinh xung đột môi trường. Xung đột môi trường xảy ra trong xã hội khi vấn đề bảo vệ môi trường và phát triển kinh tế chưa dung hòa được với nhau. Trong những năm gần đây, khi xã hội càng phát triển, nhận thức của cộng đồng càng cao, trong khi đó, lợi ích kinh tế vẫn được đặt lên trên vấn đề bảo vệ môi trường và sức khỏe cộng đồng thì số các vụ xung đột môi trường càng nhiều. Các xung đột môi trường thường gặp ở nước ta là xung đột môi trường do sản phẩm công nghiệp; xung đột môi trường do hoạt động làng nghề; xung đột môi trường do hoạt động sản xuất nông nghiệp; phát triển thủy điện và khai thác khoáng sản cũng là những xung đột thường gặp trong giai đoạn 2011 - 2020.

2. Thực hiện cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường

2.1. Sự cần thiết thực hiện các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường

- Đúng nghĩa đen của nó, trái đất tròn và không gian sinh tồn trên địa cầu không có bất kỳ sự ngăn trở nào, và sự phân chia lãnh thổ là do chính con người tự tạo nên để tạo ra những không gian địa lý riêng để lập thành các quốc gia có ý nghĩa về mặt chính trị và xã hội. Nói một cách khác, không tồn tại những không gian riêng về mặt địa lý riêng biệt trên địa cầu mà chỉ có những khu vực với tính chất khí hậu và thổ nhưỡng khác nhau.

- Ngày nay, ô nhiễm mỗi trường đã tạo nên những tác động mang tính toàn cầu mà không giới hạn ở bất kỳ Quốc gia nào. Các ảnh hưởng mang tính phổ biến của môi trường không chỉ tồn tại trong một không gian địa lý hẹp tại một quốc gia mà mở rộng ra bất kỳ không gian nào.

 Các hiện tượng như biến đối khí hậu, tình trạng băng tan và nước biển dâng, mất đa dạng sinh học ô nhiễm không khí, ô nhiễm rác thải nhựa …… xảy ra một cách phổ biến và ở bất kỳ Quốc gia nào, không phân biệt giàu nghèo hay khoảng cách địa lý.

Sở dĩ các hiện tượng như vậy xảy ra có quy mô trên toàn cầu là bởi khả năng lưu thông, đối lưu và di chuyển tự do của các luồng không khí trên các lục địa, các dòng hải triều kéo theo các chất thải gây ô nhiễm môi trường, khói bụi mà con người không thể ngăn chặn được. Các tác nhân gây ô nhiễm tổng hợp và tạo nên những hiệu ứng phát sinh, như băng tan gây ngập nước, làm mất cân bằng hệ sinh thái; hoặc phát thải khí carbon gây hiệu ứng nhà kính dẫn tới nhiệt độ tăng cao …. Sự cục bộ diễn ra trong những lãnh thổ tự hạn chế bởi con người nhưng tác động của hành vi con người sẽ để lại những hậu quả về ô nhiễm môi trường không mang tính cục bộ mà ảnh hưởng tới toàn cầu.

Các cánh rừng ở đầu nguồn bị tàn phá là nguyên nhân gây nên những tác hại nghiêm trọng đối với khu vực hạ lưu các con sông. Đơn cử, “Sông Mekong là nguồn cá lớn nhất thế giới và phục vụ phát triển nông nghiệp, nuôi sống 60 triệu người trong lưu vực. Thế nhưng gần đây, ngoài những tác hại của biến đổi khí hậu, các hoạt động công nghiệp, trong đó có hàng chục dự án thủy điện, đang gây ảnh hưởng trầm trọng đến nguồn nước con sông này, nhất là ở hạ lưu, khiến tình hình trở nên trầm trọng hơn”[10].

- Xu hướng toàn cầu hóa và sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các Quốc gia đang trở nên mạnh mẽ và tăng cao. “Theo nghĩa rộng, toàn cầu hóa là một hiện tượng, một quá trình, một xu thế liên kết trong quan hệ quốc tế làm tăng sự phụ thuộc lẫn nhau về nhiều mặt của đời sống xã hội (từ kinh tế, chính trị, an ninh, văn hóa đến môi trường…) giữa các quốc gia. Theo nghĩa hẹp, toàn cầu hóa chỉ quá trình hình thành thị trường toàn cầu làm tăng sự tương tác và phụ thuộc lẫn nhau giữa các nền kinh tế quốc gia. Có hai động lực chính thúc đẩy quá trình toàn cầu hóa, đó là: (i) việc dỡ bỏ các rào cản trong các hoạt động thương mại và đầu tư ở các lĩnh vực; (ii) sự phát triển của cách mạng khoa học và công nghệ. Trong khi đó, khu vực hóa là sự liên kết giữa các quốc gia có những nét tương đồng về địa lý, kinh tế, văn hóa, xã hội, có chung mục tiêu phát triển, nhằm cạnh tranh hiệu quả với các khu vực khác”[11].

“Một trong những ảnh hưởng to lớn nhất của toàn cầu hóa tới môi trường sinh thái chính là sự cạn kiệt các nguồn năng lượng diễn ra với tốc độ không thể kiểm soát do 80% thế giới thuộc các nước đang phát triển áp dụng mô hình công nghiệp hóa lãng phí năng lượng của các nước thuộc 20% thế giới phát triển. Việc tiêu hao các nguồn năng lượng này (như dầu lửa, than đá) cũng đồng nghĩa với việc gia tăng các khí hiệu ứng vào bầu khí quyển là nguyên nhân của những vấn đề môi trường toàn cầu, như suy giảm tầng ô-zôn và thay đổi khí hậu toàn cầu trong đó có sự ấm lên của trái đất[12]

Cùng với các hoạt động thương mại hàng hóa, sản xuất, một số lĩnh vực thương mại dịch vụ trong lĩnh vực môi trường có tính chất toàn cầu cũng xuất hiện. Tín chỉ carbon và thị trường tín chỉ carbon mới xuất hiện trong một vài thập niên gần đây là một minh chứng rõ ràng cho vấn đề này.

- Bảo vệ môi trường là vấn đề toàn cầu, không có quốc gia nào có thể tự mình thực hiện mà không có sự phối hợp với các quốc gia và tổ chức quốc tế khác. Vấn đề của mỗi quốc gia và các quốc gia là năng lực về tài chính, kinh nghiệm, nhưng quan trọng hơn là tính ảnh hưởng phổ biến của vấn đề ô nhiễm mỗi trường lên tất cả các quốc gia mà không giới hạn riêng ở bất kỳ quốc gia nào. Không khí kéo theo khói bụi có thể bay tới bất kỳ đâu và lỗ thủng tầng ozone có thể gây nên những hệ quả tới bất kỳ quốc gia nào mà con người không thể điều chỉnh về một khu vực nhất định được. Điều đó đặt ra yêu cầu, tất cả các quốc gia phải đoàn kết thành một khối, với nỗ lực chung và các giải pháp chung để xử lý những vấn đề về môi trường toàn cầu.

- Hợp tác quốc tế là một trong các biện pháp bảo vệ môi trường. Như đã đề cập ở trên đây, có nhiều biện pháp bảo vệ môi trường như biện pháp về kinh tế, biện pháp pháp lý, biện pháp chính trị - xã hội; trong đó biện pháp hợp tác quốc tế là một trong những biện pháp quan trọng. Những nỗ lực hợp tác vì sự phát triển bền vững giữa các quốc gia theo cơ chế song phương và đa phương dẫn tới sự hình thành và thực thi các hiệp định song phương và các công ước quốc tế đa phương, bao hàm nhiều nội dung, trong đó có các nội dung về bảo vệ môi trường.

Các nỗ lực hợp tác quốc tế này nhằm giải quyết những vấn đề về chống ô nhiễm mỗi trường có tính toàn cầu, liên quốc gia nhằm hướng tới lợi ích chung của toàn cầu và lợi ích của mỗi quốc gia thành viên.

Các dòng tài chính toàn cầu tài trợ từ các quốc gia phát triển cho các quốc gia kém phát triển, quốc gia đang phát triển; hoặc thị trường tín chỉ carbon cho phép giao dịch mua bán và trao đổi hạn ngạch phát thải trên quy mô toàn cầu là những minh chứng rõ ràng cho việc triển khai biện pháp hợp tác quốc tế để bảo vệ môi trường.

- Thực hiện trách nhiệm của các nước phát triển đối với các nước kém phát triển, đang phát triển là một trong những khía cạnh khác của vấn đề bảo vệ môi trường trên quy mô toàn cầu. Với lịch sử phát triển kinh tế sản xuất và thương mại nhiều năm, được hưởng lợi từ quá trình trình khai thác tài nguyên thiên nhiên, các nền kinh tế lớn đã và đang tạo nên những áp lực cho các quốc gia kém phát triển, đang phát triển có lịch sử phát triển kinh tế ít ỏi. Các quốc gia phát triển khai thác phải có những nghĩa vụ bù đắp cho các quốc gia kém phát triển hơn bởi chính họ đã được hưởng những lợi thế nhưng không phải thanh toán những khoản phí khổng lồ để bảo vệ môi trường, khắc phục những vấn đề môi trường đã ảnh hưởng tới các quốc giá kém phát triển hơn

Thực tế, các nước đang phát triển cố gắng chuyển gánh nặng sang các nước đang phát triển thay vì chấp nhận trách nhiệm lịch sử của họ. Các nước phát triển có quan điểm đến đây trước thì phải giữ những gì mình có, còn những nước đến sau thì phải ở nguyên chỗ cũ để cứu hành tinh khỏi mối đe dọa của biến đổi khí hậu. Các nước phát triển đã thực hiện điều này bằng cách tập trung vào lượng phát thải hiện tại và bỏ qua lượng phát thải đã có trong khí quyển do các hoạt động của họ. Các nước phát triển có nguồn lực về công nghệ tiên tiến để chống ô nhiễm môi trường thì các nước đang phát triển và các nước kém phát triển hơn cuối cùng là những nước phải gánh chịu hậu quả nhiều hơn.

Để giải quyết bài toán thực tế đó, tại Hội nghị Liên hợp quốc về Môi trường và Phát triển năm 1992 được tổ chức tại Rio de Janeiro, nguyên tắc Trách nhiệm chung nhưng khác biệt (CBDR) đã được chính thức hóa. Nguyên tắc 7 của Tuyên bố Rio được coi là khái niệm về CBDR. Tuyên bố nêu rõ: “Xét đến những đóng góp khác nhau vào tình trạng suy thoái môi trường toàn cầu, các quốc gia có những trách nhiệm chung nhưng có sự khác biệt. Các nước phát triển thừa nhận trách nhiệm của họ trong việc theo đuổi quốc tế về phát triển bền vững trước những áp lực mà xã hội của họ đặt ra đối với môi trường toàn cầu cũng như về công nghệ và nguồn tài chính mà họ chỉ huy.”

Hội nghị Liên hợp quốc năm 1992 tập trung vào các chủ đề chính của biến đổi khí hậu - sa mạc hóa, phá rừng, suy thoái đa dạng sinh học, đây là những vấn đề môi trường chính cần có phản ứng tập thể để nâng cao trách nhiệm chung. Về mặt pháp lý, nguyên tắc CBDR minh họa nghĩa vụ của các quốc gia trong việc bảo vệ môi trường và tài nguyên môi trường. CBDR được phát triển từ khái niệm “di sản chung của nhân loại” và trong luật pháp quốc tế, đó là một hiện tượng của các nguyên tắc chung về công bằng. CBDR nổi lên như một sự thỏa hiệp giữa các nước phát triển và đang phát triển. Hội nghị năm 1992 đã thảo luận về sự cần thiết phải thiết lập các cấp độ khác nhau cho các quốc gia khác nhau tùy theo mức độ đóng góp và năng lực của họ để họ có thể đóng góp chung vào việc bảo vệ môi trường. Ý tưởng này đã được nhấn mạnh rõ ràng trong Tuyên bố Stockholm (Báo cáo của Hội nghị Liên hợp quốc về Môi trường con người, Stockholm từ ngày 5 đến ngày 16 tháng 6 năm 1972). Tuyên bố Stockholm đã tuyên bố rằng các nhà hoạch định chính sách phải đánh giá “khả năng áp dụng các tiêu chuẩn hợp lý đối với các nước tiên tiến nhất nhưng có thể gây ra tổn thất xã hội không chính đáng và không phù hợp cho các nước đang phát triển”.

Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC)[13] thừa nhận rằng mỗi quốc gia có trách nhiệm bảo vệ môi trường nhưng có tính đến khả năng và trách nhiệm của mỗi quốc gia một cách khác nhau khi đối phó với biến đổi khí hậu. Mục tiêu cuối cùng của UNFCCC là đạt được sự ổn định về nồng độ khí nhà kính trong khí quyển ở mức có thể ngăn chặn sự can thiệp nguy hiểm vào hệ thống khí hậu. UNFCCC đã tuyên bố rằng các quốc gia nên hành động để bảo vệ hệ thống khí hậu “trên cơ sở bình đẳng và phù hợp với trách nhiệm chung nhưng có sự khác biệt và khả năng tương ứng của họ”.

2.2. Thực hiện các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường

a) Thực hiện các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường

Tính từ năm 1850 đến nay, trên thế giới đã có 3.700 hiệp ước, công ước và thỏa thuận khác về môi trường quốc tế[14]. Ở thời điểm hiện tại, Việt Nam đã tham gia hơn 40 công ước quốc tế về vấn đề bảo vệ môi trường. Trong đó, có thể liệt kê một số văn kiện và nội dung tiêu biểu như sau:

- Thực thi các cam kết và nghĩa vụ quốc tế trong Công ước toàn cầu về đa dạng sinh học (Công ước CBD). Trên cơ sở các cam kết và nghĩa vụ theo Công ước CBD, Việt Nam đã xây dựng được hệ thống các cơ quan quản lý, khung chính sách và pháp luật về đa dạng sinh học; hệ thống các khu bảo tồn đã được thành lập; các loài động thực vật nguy cấp quý hiếm được bảo vệ bằng pháp luật và thông qua các chương trình hành động; tiếp thu và đẩy mạnh thực hiện các vấn đề mới của bảo tồn đa dạng sinh học như an toàn sinh học, tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích có được từ việc sử dụng nguồn gen…

Về mặt lập pháp, trước năm 2017, ngoài Luật Đa dạng sinh học năm 2008, có hai bộ luật khác liên quan tới quản lý bảo tồn Đa dạng sinh học là Luật Thủy sản năm 2003 và Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004. Từ đó, dẫn tới hình thành các văn bản pháp luật Đa dạng sinh học của Việt Nam theo ba Luật này. Việc ban hành Luật Đa dạng sinh học năm 2008 đã tạo lập hành lang pháp lý quản lý tổng thể và toàn diện các vấn đề về Đa dạng sinh học, thể hiện rõ qua việc xây dựng và ban hành 123 văn bản hướng dẫn thi hành Luật; Quy hoạch tổng thể phát triển đa dạng sinh học; Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030… làm cơ sở cho việc ban hành chiến lược, quy hoạch phát triển đa dạng sinh học của các địa phương và định hướng phát triển các khu bảo tồn ở địa phương.

Các khía cạnh của đa dạng sinh học cũng như các nội dung quan trọng của bảo tồn đa dạng sinh học đã được quy định rõ trong Luật Đa dạng sinh học 2008 (Sửa đổi, bổ sung năm 2018) như: vấn đề quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học; vấn đề tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ sử dụng nguồn gen; vấn đề kiểm soát sinh vật ngoại lai xâm hại, tiếp cận bảo tồn cảnh quan...

- Thực thi các cam kết trong Công ước về thương mại quốc tế các loài động, thực vật hoang dã nguy cấp (Công ước CITES). Để thực thi các nghĩa vụ đã cam kết trong khuôn khổ Công ước CITES, Việt Nam đã xây dựng một hệ thống chính sách về bảo vệ và buôn bán động thực vật hoang dã (BBĐTVHD) tương đối đầy đủ ở nhiều mức độ từ chính sách, văn bản luật và dưới luật. Hệ thống chính sách, quy định pháp luật về BBĐTVHD đã được ban hành tương đối sớm và luôn được bổ sung, hoàn thiện để phù hợp với tình hình thực tế ở Việt Nam và phù hợp với các Công ước quốc tế mà Việt Nam tham gia như CITES, CBD và Nghị định thư CARTAGENA, cụ thể như: Bộ Luật hình sự năm 2017 và Luật Lâm nghiệp năm 2017.

Chính phủ đã ban hành nhiều Nghị định liên quan, quy định và hướng dẫn liên quan đến việc bảo vệ các loài động, thực vật hoang dã, bao gồm: Nghị định số 82/2006/NĐ-CP về quản lý hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, quá cảnh, nhập nội từ biển, gây nuôi và trồng cấy nhân tạo các loài động, thực vật hoang dã nguy cấp; Nghị định số 35/2019/NĐ-CP ngày 25 tháng 4 năm 2019 của Chính phủ Quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực lâm nghiệp; Nghị định số 06/2019/NĐ của Chính phủ ngày 22 tháng 01 năm 2019 về quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm và thực thi Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp; Nghị định số 01/2019/NĐ-CP ngày 01 tháng 01 năm 2019 của Thủ tướng Chính phủ về kiểm lâm và lực lượng chuyên trách bảo vệ rừng; Nghị định số 156/2018/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2018 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Lâm nghiệp; Nghị định 32/2006/NĐ-CP ngày 30 tháng 3 năm 2006 của Chính phủ về quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm;…

- Thực thi Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCC). Sau khi chính thức ký kết tham gia Công ước UNFCCC, từ năm 2005, một số chính sách, pháp luật trực tiếp liên quan đến BĐKH được ban hành như Chỉ thị số 35 của Thủ tướng Chính phủ về việc tổ chức thực hiện Nghị định thư Kyoto thuộc Công ước khung của Liên hợp quốc về BĐKH năm 2005; Nghị quyết số 60 của Chính phủ giao Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì, xây dựng Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH năm 2008, Chiến lược quốc gia về BĐKH năm 2011, Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh năm 2012.

Ngoài những chính sách tiêu biểu ở trên, thời gian qua còn có rất nhiều chính sách, pháp luật có liên quan đến BĐKH được ban hành trong các lĩnh vực tài nguyên, sinh học, nông lâm nghiệp, môi trường xây dựng, thủy lợi, giao thông, năng lượng, công nghiệp, y tế,… ví dụ như: Luật Đê điều năm 2006; Luật Sử dụng tiết kiệm và hiệu quả năng lượng năm 2010; Pháp lệnh phòng chống lụt, bão; Chiến lược quốc gia phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014.

Tháng 10 năm 2016, Chính phủ đã ban hành Quyết định số 2053/QĐ-TTg về việc ban hành kế hoạch thực hiện thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu. Kế hoạch này nhằm cụ thể các cam kết của Việt Nam với cộng đồng quốc tế trong ứng phó với BĐKH thực hiện các nghĩa vụ áp dụng đối với Việt Nam tại Thoả thuận Paris và bao gồm 5 nội dung chính: (i) Giảm nhẹ phát thải khí nhà kính; (ii) Thích ứng với biến đổi khí hậu; (iii) Chuẩn bị nguồn lực; (iv) Thiết lập hệ thống công khai, minh bạch; (v) Xây dựng và hoàn thiện chính sách, thể chế.

- Thực thi Công ước Viên năm 1985 về Bảo vệ tầng ô-zôn. Việt Nam đã phê chuẩn tham gia Công ước Vienna về bảo vệ tầng ozone và Nghị định thư Montreal về các chất làm suy giam tầng ozone từ 1/1994. Thực hiện các cam kết của mình, Việt Nam đã loại trừ hoàn toàn tiêu thụ các chất CFC, Halon và CTC từ ngày 1/1/2010; loại trừ hoàn toàn tiêu thụ HCFC-141b nguyên chất được sử dụng trong sản xuất xốp và cấm sử dụng Methyl Bromide cho các ứng dụng ngoài mục đích kiểm dịch hàng xuất khẩu từ 1/1/2015. Dự án Kế hoạch quản lý loại trừ các chất HCFC giai đoạn II (2018-2023) của Bộ Tài nguyên và Môi trường triển khai cũng là nhằm loại trừ 35% mức tiêu thụ cơ sở các chất HCFC thông qua hoạt động hỗ trợ doanh nghiệp chuyển đổi công nghệ, triển khai các hoạt động phối hợp nhằm tăng cường năng lực cho các cơ quan quản lý nhà nước về quản lý, loại trừ các chất HCFC, nâng cao nhận thức của các ngành, người dân và các bên liên quan về loại trừ các chất HCFC ở Việt Nam.

Ngày 4/9/2019, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 64/NQ-CP chính thức phê duyệt Bản sửa đổi, bổ sung Kigali thuộc Nghị định thư Montreal về các chất làm suy giảm tầng ozone. Việc phê duyệt Bản sửa đổi, bổ sung Kigali thể hiện trách nhiệm của Việt Nam là thành viên tham gia Nghị định thư Montreal, tích cực chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, sẵn sàng tăng cường hợp tác với các nước, cộng đồng quốc tế trong việc kiểm soát và loại trừ các chất HFC.

Điều 92, Luật Bảo vệ môi trường 2020 quy định cụ thể về bảo vệ tầng ô-dôn, bao gồm nội dung bảo vệ tầng ô – dôn, trách nhiệm của Bộ Tài nguyên môi trường và các cơ quan Nhà nước, cơ sở sản xuất kinh doanh trong việc bảo vệ tầng ô – dôn.

b) Các phương thức thực hiện cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường

- Áp dụng trực tiếp

+ Điều 6 Khoản 2 của Luật điều ước quốc tế 2016 quy định “Căn cứ vào yêu cầu, nội dung, tính chất của điều ước quốc tế, Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ khi quyết định chấp nhận sự ràng buộc của điều ước quốc tế đồng thời quyết định áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần điều ước quốc tế đó đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trường hợp quy định của điều ước quốc tế đã đủ rõ, đủ chi tiết để thực hiện; quyết định hoặc kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế đó...”.

Như vậy, áp dụng trực tiếp cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường trong các điều ước quốc tế là việc Việt nam chấp nhận sự ràng buộc và áp dụng các quy phạm quy định trong các điều ước quốc tế, bao gồm các cam kết về nghĩa vụ, một cách trực tiếp mà không cần thông qua việc sửa đổi hay ban hành các văn bản pháp luật quốc gia chuyên biệt. Tuy nhiên, việc áp dụng trực tiếp này cần thông qua một quyết định chấp thuận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ).

Theo quy định nêu trên, điều kiện áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế nếu văn bản điều quốc quốc tế đó có “quy định của điều ước quốc tế đã đủ rõ, đủ chi tiết để thực hiện”. Tuy nhiên, trên thực tiễn, vấn đề này cũng sẽ tạo ra những khó khăn cho người áp dụng, bởi yếu tố “đủ chi tiết” trong văn hóa pháp lý tại Việt Nam có thể được hiểu theo những cách khác nhau. Cách hiểu thứ nhất, chi tiết phải là có văn bản hướng dẫn chi tiết, cụ thể, kèm theo các biểu mẫu do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Cách hiểu thứ hai, chi tiết là có đầy đủ các quy phạm quy định về quyền và nghĩa vụ của chủ thể, không phụ thuộc vào các thủ tục hành chính để thực hiện quyền và nghĩa vụ đó.

Chuyên ngành pháp lý về bảo vệ môi trường là sự kết hợp giữa các quan hệ có tính hành chính và quan hệ dân sự trong sự kết nối, đan xen một cách sâu sắc. Mọi hoạt động liên quan đến bảo vệ môi trường không thể tách rời vai trò của Nhà nước. Do truyền thống và văn hóa pháp luật tại Việt Nam, mọi hoạt động có liên quan tới cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đều phải dựa trên nền tảng quy định pháp luật, không có sự tự do thỏa thuận, chỉ làm những gì mà pháp luật có quy định. Thực tế này đặt ra yêu cầu mọi vấn đề về bảo vệ môi trường cần có hành lang pháp lý đầy đủ, rõ ràng và chi tiết để các chủ thể có thể thực hiện, đặt ra những thách thức mang tính thực tiễn nếu các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường chỉ dừng lại ở mức độ khái quát, nguyên tắc, thiếu cơ chế triển khai.

+ Các công ước quốc tế về bảo vệ môi trường, một khi có quyết định về việc áp dụng trực tiếp sẽ có các quy phạm có giá trị ràng buộc đối với các đối tượng áp dụng, trở thành nguồn luật điều chỉnh hành vi và là cơ sở pháp lý để cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức, cá nhân khác thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình.

Theo báo cáo tổng kết 9 năm thi hành Luật ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005 giai đoạn 2006 – 2014[15] của Bộ Ngoại giao Việt Nam từ ngày 01/01/2006 đến ngày 31/10/2014 Việt Nam đã ký 1023 điều ước quốc tế hai bên; trong đó có 254 điều ước được ký kết nhân danh Nhà nước, 769 điều ước ký kết nhân danh Chính phủ; có 827 điều ước có hiệu lực, 47 điều ước chưa có hiệu lực do các bên đối tác chưa hoàn thành thủ tục, 121 điều ước chưa có hiệu lực do Việt Nam chưa phê chuẩn, phê duyệt, 28 điều ước hết hiệu lực.

+ Theo thống kế của tác giả Trần Hữu Duy Minh, tính đến tháng 7 năm 2020, có 08 Điều quốc quốc tế quyết định của Quốc hội, Chủ tịch nước và Chính phủ đồng ý chịu ràng buộc bởi một Điều ước quốc tế có điều khoản minh thị cho phép áp dụng trực tiếp ở Việt Nam[16].

+ Trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, cho đến hiện nay, không có bất kỳ Công ước nào được quy định là áp dụng trực tiếp,  ngoại trừ một số phần trong Hiệp định EVFTA được quy định là áp dụng trực tiếp (Chỉ định cơ quan đầu mối tham gia vào Ủy Ban Thương mại và phát triển bền vững, Tổ chức họp/tham vấn với Nhóm tư vấn trong nước (DAGs) về phát triển bền vững).

- Nội luật hóa

+ ““Nội luật hóa điều ước quốc tế” hay “chuyển hóa điều ước quốc tế” được hiểu là chuyển hóa các điều ước quốc tế thành quy phạm pháp luật trong nước và thi hành các điều ước quốc tế đó trên cơ sở các quy phạm pháp luật trong nước vốn là quy phạm của điều ước quốc tế”[17].

+ Bản chất của quá trình nội luật hóa là việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện các thủ tục và trình tự cần thiết theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để chuyển hóa các quy phạm của Điều ước quốc tế thành các quy phạm của pháp luật quốc gia bằng cách ban hành, sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật.

Như vậy, đối với những vấn đề mà Điều ước quốc tế đã có nhưng pháp luật quốc nội chưa có thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản mới hoặc sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật hiện hành để ghi nhận, bổ sung các nội dung mới đó. Đối với những vấn đề mà Điều quốc tế và pháp luật quốc nội đã có nhưng chưa tương thích hoặc chưa phù hợp với nhau thì sửa đổi, ban hành mới văn bản quy phạm pháp luật để ghi nhận các nội dung của Điều ước quốc tế.

+ Về mặt hình thức, cho dù các quyền và nghĩa vụ bảo vệ môi trường là theo cam kết tại Điều ước quốc tế, nhưng việc thực thi được thực hiện theo quy định của pháp luật quốc nội, với hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hướng dẫn có cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự và thủ tục luật định. Đây là cơ sở pháp lý để các đối tượng áp dụng thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình, cũng như là cơ sở để cơ quan thực thi pháp luật áp dụng các chế tài xử lý khi có hành vi vi phạm.

+ Có thể nói rằng, toàn bộ các cam kết quốc tế (trừ một vài ngoại lệ tại EVFTA như nêu trên đây) của Việt Nam trong lĩnh vực môi trường đều phải thực hiện thông qua phương thức nội luật hóa mà không áp dụng trực tiếp. Từ đó đặt ra vấn đề tương thích giữa cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường và các quy định pháp luật quốc nội.

3.Một số bất cập và khuyến nghị hoàn thiện việc thực thi các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường

3.1Một số bất cập

- Một số đạo luật mới ban hành đã chuyển hóa được các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường thành pháp luật quốc nội, nhưng tính tương thích trong hệ thống văn bản quốc nội không đảm bảo.

Ví dụ: Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 về cơ bản đã có những quy định phù hợp để bảo đảm thực thi các cam kết quốc tế về chống biến đổi khí hậu mà Việt Nam là thành viên, nhưng các văn bản dưới luật chưa đảm bảo tính tương thích, mà cụ thể là các quy chuẩn kỹ thuật môi trường và tiêu chuẩn môi trường vẫn đang thực hiện theo quy định tại các văn bản theo tiêu chuẩn cũ, không phù hợp với quy định mới của Luật bảo vệ môi trường 2020.

Do các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường trong các Công ước quốc tế sẽ được thực thi tại Việt Nam theo cơ chế nội luật hóa nên vai trò của các đạo luật và văn bản dưới luật trong nước là hết sức quan trọng. Nói cách khác, công ước Quốc tế chỉ đóng vai trò như là cung cấp nguồn quy phạm, nhưng việc cụ thể hóa và thủ tục thực hiện các quy phạm đó hoàn toàn phụ thuộc vào pháp luật trong nước. Do vậy, nếu các văn bản quy phạm pháp luật trong nước không thống nhất, không đồng bộ sẽ làm giảm khả năng thực thi các cam kết quốc tế đó, thậm chí sẽ vô hiệu hóa khả năng thực hiện.

- Thiếu văn bản hướng dẫn thi hành. Mặc dù Luật bảo vệ môi trường 2020 đã chuyển hóa hầu hết các nội dung của các Hiệp định tự do thương mại thế hệ mới (CPTTP, EVFTA), nhưng nhiều nội dung trong đó chưa có hướng dẫn cụ thể để có thể triển khai trên thực tế. Đơn cử như vấn đề về cơ chế tự nguyện, linh hoạt về môi trường chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể; hoặc vấn đề về tổng lượng khí thải; vấn đề về cách thức phân loại mức độ thiệt hại do ô nhiễm không khí (nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng) để làm cơ sở tính toán, xác định mức độ bồi thường thiệt hại.

Có thể nói rằng, các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường thường được thiết lập ở tiêu chuẩn cao hơn so với quy định hiện hành trong nước. Bên cạnh đó, các cam kết quốc tế thường mang tính nguyên tắc, khái quát nên không đủ chi tiết và cụ thể để áp dụng trực tiếp. Thêm vào đó, vấn đề môi trường luôn có tính nhạy cảm cao, ảnh hưởng tới các chính sách kinh tế và các vấn đề xã hội trong nước nên đòi hỏi có những điều chỉnh và hướng dẫn bổ sung của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Việc thiếu vắng các văn bản hướng dẫn sẽ dẫn tới vô hiệu hóa các cam kết quốc tế trên thực tế.

- Thiếu cơ chế huy động các nguồn lực tư nhân và xã hội hóa trong cơ chế bảo vệ môi trường.

Để giải quyết các thách thức về bảo vệ môi trường trong thời đại hiện nay, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam phải thực hiện nhiều cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường ở tiêu chuẩn cao, đòi hỏi rất nhiều nguồn lực khác nhau bên cạnh nguồn ngân sách Nhà nước. Xã hội hóa và huy động các nguồn lực bên ngoài có thể đóng góp vào các giải pháp môi trường. Sự tham gia đóng góp của xã hội cũng giúp mọi người hiểu được tầm quan trọng của các vấn đề môi trường và thúc đẩy họ hành động. Việc huy động các nguồn lực tư nhân, xã hội hóa là một phần quan trọng trong việc đầu tư, xây dựng và vận hành các công trình bảo vệ môi trường, các nhà máy năng lượng tái tạo, vấn đề xử lý rác thải. “Hiện nay trên thế giới nguồn đầu tư tư nhân chiếm 40% tổng tài sản trên thế giới, đây là nguồn lực rất lớn để tham gia các mục tiêu chung về giảm phát thải ròng bằng “0””, “hiện nay Việt Nam có nguồn tài nguyên gió ngoài khơi lớn nhất trong khu vực Đông Nam Á nhờ vào điều kiện địa lý với hơn 3 nghìn km đường bờ biển. Đây là cơ sở để Việt Nam đẩy mạnh chuyển đổi năng lượng từ than sang năng lượng tái tạo trong thời gian tới. Tuy nhiên, việc làm thế nào để phát huy tiềm năng này thành những dự án, các hoạt động hợp tác cụ thể thì Việt Nam đang gặp phải những vấn đề khó khăn về việc làm sao sớm để quy hoạch các trung tâm năng lượng tái tạo như điện gió và điện mặt trời (đánh giá tiềm năng, phát triển cơ sở hạ tầng truyền tải điện); gắn kết các khối danh nghiệp tư nhân để hình thành ngành công nghiệp, sản xuất phụ trợ đối với nguồn năng lượng tái tạo; giúp doanh nghiệp tư nhân đầu tư đổi mới công nghệ giảm giá thành…”.[18]

Tuy nhiên, các bất cập từ chính sách và pháp luật đang là những trở lực ngăn cản khả năng huy động nguồn lực. “Đơn cử, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) năm 2020 quy định lĩnh vực thu gom, xử lý, tái chế hoặc tái sử dụng chất thải là ngành nghề được ưu đãi đầu tư; Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 cũng đưa xử lý nước thải, chất thải là các hoạt động đầu tư kinh doanh về bảo vệ môi trường được hưởng ưu đãi hỗ trợ, nhưng đến nay vẫn chưa có các quy định cụ thể để áp dụng trên thực tế’[19].

Có thể dẫn chứng về vấn đề cơ chế, chính sách cho nhà máy điện rác, “Việc xây dựng nhà máy xử lý rác phát điện với công nghệ hiện đại, đòi hỏi nguồn vốn đầu tư rất lớn trong khi doanh nghiệp đang gặp không ít rào cản, nhất là về cơ chế chính sách”[20], mà cụ thể là chính sách thu hút của Nhà nước chưa rõ ràng về xử lý rác thải sinh hoạt, các cơ chế về ưu đãi cho các hoạt động tái chế, tái sử dụng chất thải, tận thu năng lượng từ quá trình xử lý chất thải rắn còn thiếu cụ thể và chưa đồng bộ.

- Nhận thức của cộng đồng doanh nghiệp và dân cư về các cam kết bảo vệ môi trường của Việt Nam trong các công ước quốc tế chưa cao. Hiện tượng vi phạm pháp luật về môi trường vẫn còn diễn ra một cách phổ biến và chưa được xử lý triệt để. Các giải pháp bảo vệ môi trường tại doanh nghiệp, cơ sở sản xuất – kinh doanh chủ yếu mang tính đối phó mà thiếu sự chủ động và tự nguyện.

Về vấn đề này, Báo cáo Tổng kết công tác bảo vệ môi trường giai đoạn 2016-2022 và định hướng giai đoạn 2022-2025 tại Hội nghị Môi trường toàn quốc lần thứ V đã chỉ rõ “ ….nhận thức của một số cấp ủy đảng, chính quyền, đoàn thể và người dân về bảo vệ môi trường chưa đầy đủ, đúng mức về tầm quan trọng của công tác bảo vệ môi trường cũng như vai trò và giá trị của đa dạng sinh học và dịch vụ hệ sinh thái, tăng trưởng xanh, phát triển nền kinh tế xanh như là một phương thức để phát triển bền vững trong xã hội; còn tồn tại khoảng cách lớn giữa nhận thức và hành động, giữa cam kết và thực hiện. Vẫn còn tư tưởng ưu tiên cho tăng trưởng kinh tế, tập trung thu hút đầu tư, xem nhẹ yêu cầu bảo vệ môi trường, quan điểm không đánh đổi môi trường lấy phát triển kinh tế chưa được thực hiện triệt để. Các thói quen xấu gây ô nhiễm môi trường, làm mất vệ sinh, ảnh hưởng đến sức khỏe cộng đồng như: Vứt rác, chất thải, xác súc vật bừa bãi ở nơi công cộng, nguồn nước… chưa được khắc phục triệt để, thậm chí một số nơi còn phổ biến. Cơ chế giám sát của cộng đồng trong phát hiện trong hoạt động xả thái trái pháp luật còn chưa thực sự hiệu quả. Tình trạng săn bắt, buôn bán, tiêu thụ động vật hoang dã tại Việt Nam vẫn còn tiếp diễn. Ý thức chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trường và giữ gìn vệ sinh môi trường của các hộ sản xuất kinh doanh, nhất là các hộ sản xuất kinh doanh một số làng nghề còn kém. Ý thức trách nhiệm về bảo vệ môi trường của nhiều nhà máy, cơ sở sản xuất, kinh doanh còn chưa cao, chưa chủ động, tự giác thực hiện trách nhiệm và nghĩa vụ bảo vệ môi trường, vẫn còn tư tưởng chạy theo lợi nhuận, coi nhẹ bảo vệ môi trường; sẵn sàng hy sinh môi trường để đánh đổi các lợi ích kinh tế trước mắt. Công tác tổ chức thực hiện pháp luật về bảo vệ môi trường còn hạn chế”.

3.2. Một sốkhuyến nghị hoàn thiện việc thực thi các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường

Từ những bất cập thực tiễn trên đây, tác giả cho rằng, cần triển khai một cách đồng bộ, nhất quán các giải pháp sau đây để tăng cường hiệu quả thực thi các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường:

Thứ nhất, cần triển khai việc rà soát và đánh giá một cách tổng thể tính tương thích giữa các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường với các quy định của hệ thống pháp luật trong nước. Hiện trạng đan xen, chồng lấn giữa các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành, giữa các hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khác nhau tạo nên một bức tranh không mấy rõ ràng và minh định về các vấn đề bảo vệ môi trường. Việc rà soát này cần được chủ trì bởi một cơ quan có thẩm quyền cao, như Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ quốc hội để đảm bảo tính khách quan, xuyên suốt và quyết liệt, tránh tình trạng cưỡi ngựa xem hoa và cố ý bỏ sót để thu lợi ích riêng.

Việc rà soát và đánh giá như vậy là cơ sở để lập phương án sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhằm cụ thể hóa các cam kết quốc tế, đảm bảo khả năng thực hiện trên thực tế.

Các báo cáo rà soát cần thể hiện rõ nét, đầy đủ và chi tiết các lớp vấn đề, từ góc độ văn bản đến góc độ các quy định cụ thể, đặt trong mối tương quan so sánh với các kết quốc tế để tư đó tạo ra một bức tranh trực quan về tính tương thích, các điểm còn thiếu, các điểm không tương thích ….v..v…

Thứ hai, cần ban hành ngay các văn bản hướng dẫn thi hành đối với các nội dung mà Luật Bảo vệ môi trường 2020, các đạo luật chuyên ngành để triển khai thực hiện các cam kết quốc tế trên thực tế. Các vấn đề như thị trường giao dịch tín chỉ carbon, các vấn đề về tổng lượng khí thải, cơ chế ưu đãi đối với vấn đề xử lý rác thải thông qua sản xuất năng lượng điện …., hiện là những vấn đề nhận được nhiều sự quan tâm của thị trường và cộng đồng doanh nghiệp, nhưng vẫn đang còn thiếu hàng lang pháp lý rõ ràng.

Đặc biệt, các cơ chế và chính sách về tự nguyện và linh hoạt trong thực hiện cam kết bảo vệ môi trường, các cơ chế thu hút nguồn lực xã hội hóa, nguồn vốn tư nhân là những chủ đề bức thiết cần được hỗ trợ bởi các chính sách và văn bản quy phạm pháp luật mới.

Thứ ba, nâng cao năng lực thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường trong đội ngũ cán bộ quản lý cán bộ có trách nhiệm liên quan đến bảo vệ môi trường. Tác giả cho rằng, một phần nguyên nhân của hiện tượng vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường còn phổ biến nằm ở năng lực và nhận thức của chính cán bộ quản lý tại các cấp cơ sở, bên cạnh các vấn đề có tính tiêu cực như lợi ích nhóm, cục bộ địa phương hoặc tham nhũng. Do đó, yếu tố đầu tiên và tiên quyết là phải thay đổi được nhận thức và năng lực, trình độ, kỹ năng của đội ngũ cán bộ, coi đây là một trong những phải pháp then chốt để nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật.

Cần có những giải pháp cá nhân hóa trách nhiệm của người đứng đầu thay vì trách nhiệm tập thể trong các vấn đề về thực thi pháp luật. Bất kỳ cán bộ quản nào đứng đầu tổ chức cũng sẽ phải chịu trách nhiệm chính trị, trách nhiệm pháp lý về sự yếu kém của tổ chức và các tiêu cực do cán bộ cấp dưới thực hiện.

Thứ tư, tăng cường các giải pháp tuyền truyền, phố biến, tập huấn cho cộng đồng doanh nghiệp, cộng đồng dân cư về các tiêu chuẩn mới trong pháp luật về bảo vệ môi trường, các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường. Nhà nước cần xã hội hóa hoạt động này thông qua việc trao quyền cho các tổ chức xã hội – nghề nghiệp, các đơn vị tư vấn có đủ năng lực, thẩm quyền và kinh nghiệm để thực hiện, hơn là tự mình tiến hành. Cần triển khai hình thức đặt hàng cho các chủ thể ngoài Nhà nước để thực hiện và nghiệm thu sản phẩm trên cơ sở kết quả đạt được về mặt thực tế, với cơ chế khoán về tài chính để tránh tình trạng hình thức, đại khái, kém hiệu quả.

[1]Từ điển Tiếng Việt (2019), Viện ngôn ngữ học, NXB Hồng Đức, Chủ biên – Gs.Hoàng Phê

[2]https://vi.wikipedia.org/wiki/M%C3%B4i_tr%C6%B0%E1%BB%9Dng_x%C3%A3_h%E1%BB%99i

[3]Khoản 1, Điều 3, Luật Bảo vệ môi trường 2020

[4]Khoản 3, Điều 3, Luật Bảo vệ môi trường 2020

[5]Danh sách các Công ước quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ môi trường mà Việt Nam tham gia https://monre.gov.vn/Pages/hoi-nhap-quoc-te-ve-moi-truong.aspx

[6]https://en.wikipedia.org/wiki/Pollution

[7]http://ytehagiang.org.vn/tin-tuc/anh-huong-cua-o-nhiem-moi-truong-voi-suc-khoe-con-nguoi.html

[8]https://baotintuc.vn/kinh-te/chi-phi-cho-xu-ly-rac-thai-ran-sinh-hoat-tai-viet-nam-con-thap-20230429152540668.htm

[9]https://nld.com.vn/thoi-su-trong-nuoc/mat-13-gdp-vi-kem-ve-sinh-20140217205718854.htm

[10]https://www.sggp.org.vn/tu-mississippi-toi-mekong-post276878.html

[11]Nhận diện toàn cầu hóa và những cơ hội, thách thức đặt ra với Việt Nam, TS. Nguyễn Quốc Trường, Viện Chiến lược phát triển, Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 01+02 tháng 01/2023

[12]Tác động tiêu cực của toàn cầu hóa đến môi trường và chính sách bảo vệ môi trường của Việt Nam, TS. Nguyễn Quang Tuấn, Viện Chiến lược và Chính sách khoa học và công nghệ, Bộ Khoa học và Công nghệ

[13]http://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf

[14]https://unimelb.libguides.com/c.php?g=948139&p=6870678

[15]https://quochoi.vn/uybandoingoai/content/tulieu/Lists/Tulieu/Attachments/6/[7]%20FINAL%2020150630%20BC%20tong%20ket%20thi%20hanh%20Luat%20trinh%20CP.pdf

[16]https://iuscogens-vie.org/2017/10/07/39/#_ftn1v

[17]Một số vấn đề liên quan đến việc nội luật hóa điều ước quốc tế, Trần Thị Thu Hằng, Cục Bồi thường nhà nước, Bộ Tư pháp

[18]https://baotainguyenmoitruong.vn/hop-ban-giai-phap-hop-tac-thu-hut-nguon-luc-tai-chinh-tu-nhan-cho-chuyen-doi-nang-luong-343924.html

[19]http://baokiemtoan.vn/go-rao-can-de-thu-hut-tu-nhan-tham-gia-dau-tu-xu-ly-nuoc-thai-chat-thai-18859.html

[20]https://moc.gov.vn/tl/tin-tuc/14335/cu-the-hoa-co-che-chinh-sach-de-phat-trien-cong-nghe-dien-rac.aspx

Luật sư Hà Huy Phong

Công ty Luật TNHH Inteco, Hội Kinh Tế Môi Trường Việt Nam