Góc nhìn chuyên gia: Sự tương đồng giữa tiền cấp quyền khai thác khoáng sản với thuế tài nguyên

Theo dõi KTMT trên

Theo ý kiến cá nhân của tác giả, Dự thảo Luật Địa chất và Khoáng sản đã có nhiều sửa đổi, bổ sung mang tính đột phá để kịp thời tháo gỡ những bất cập trong suốt 14 năm triển khai thực hiện Luật Khoáng sản 2010.

Trong hàng chục nhóm vấn đề được đưa ra thảo luận trong suốt thời gian qua, thì các vấn đề nổi cộm được nhiều người quan tâm và cho ý kiến là (i) thẩm quyền quy hoạch khoáng sản; (ii) phân loại khoáng sản để quản lý theo từng nhóm; (iii) đấu giá quyền khai thác khoáng sản; (iv) xác định trữ lượng khoáng sản để tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản; (v) Cấp phép khai thác khoáng sản; (vi) mối quan hệ giữa tiền cấp quyền khai thác khoáng sản với thuế tài nguyên và (vii) sử dụng quyền khai thác khoáng sản làm tài sản thế chấp.

Trong phạm vi bài viết này, tác giả mạnh dạn tập trung làm rõ bản chất của Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản và xác định mối tương quan của nó với Thuế tài nguyên để phần nào khắc họa nên một nét tư duy mới trong việc xây dựng và ban hành Luật Địa chất và Khoáng sản.

Nguồn gốc và bản chất của Tiền bản quyền khai thác khoáng sản

Nhiều học giả phương tây cho rằng, thuật ngữ Tiền bản quyền khai thác hay còn gọi là Tiền cấp quyền khai thác (Royalty) có nguồn gốc từ hệ thống luật Anh (Common Law) và các khái niệm về quyền sở hữu này đã đóng một vai trò trong việc hình thành hệ thống pháp luật của Hoa Kỳ.

Ngay từ năm 1400, thuật ngữ “Royalty” đã được Hoàng gia Anh sử dụng để mô tả bất kỳ “quyền hoặc đặc quyền nào do Hoàng gia nắm giữ”. Thuật ngữ này đã gắn liền với quyền khoáng sản nói riêng vào năm 1580, khi Hoàng gia Anh giữ lại quyền sở hữu đối với tất cả đất đai và quyền lấy bất kỳ vàng hoặc bạc nào được phát hiện trên đất được chuyển nhượng. Đến năm 1829, thuật ngữ “Royalty” có nghĩa cụ thể là quyền do chủ đất nắm giữ theo hợp đồng thuê để đổi lấy đặc quyền khai thác mỏ.

Theo đó, các nhà kinh tế học biện minh rằng bản chất của tiền bản quyền khai thác khoáng sản là phần chia sẻ của chủ sở hữu đối với lợi nhuận chênh lệch từ một số mỏ nhất định do có năng suất cao hơn (Tô kinh tế - Economic Rent) hoặc là khoản thanh toán cho chủ sở hữu đối với khoáng sản đã khai thác (chi phí sử dụng - User Cost)⁽¹⁾.                           

Hiệp hội khai khoáng quốc gia Hoa Kỳ (NMA) cho rằng “Tiền bản quyền là khoản phí do chính quyền địa phương, tiểu bang hoặc liên bang áp dụng đối với lượng khoáng sản được khai thác tại một mỏ hoặc doanh thu hoặc lợi nhuận do khoáng sản được bán ra từ một mỏ tạo ra (A royalty is a fee that is imposed by local, state or federal governments on either the amount of minerals produced at a mine or the revenue or profit generated by the minerals sold from a mine)” ⁽²⁾

Đạo luật về Tiền bản quyền khai thác khoáng sản 1982 của Tây Úc quy định Các công ty khai khoáng phải trả tiền để khai thác các nguồn tài nguyên không tái tạo. Khoản thanh toán này được gọi là tiền bản quyền và được thực hiện theo quy định của đạo luật ⁽³⁾.

Ngoài ra, tác giả cũng đã tra cứu thêm thông tin từ hàng chục quốc gia có nền khai khoáng phát triển (Hoa Kỳ, Canada, Tây Úc, New Zealand, Mexico, Ấn Độ, Indonesia, Mông Cổ, Trung Quốc, Philippines, Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Peru, Colombia, Botswana, Ghana…) thì hầu như tất cả trong số họ đều có quy định về tiền bản quyền khai thác khoáng sản cụ thể (một số quốc gia gọi là thuế khai thác khoáng sản) được xác định dựa trên sản lượng và doanh thu thực tế thu được của doanh nghiệp và có quy định về thu Thuế thu nhập doanh nghiệp (CIT). “Cơ chế thu phí hỗn hợp” này diễn ra ở hầu hết các quốc gia. Điều đáng bàn là không có quốc gia nào trong các quốc gia trên có quy định về khoản chi phí cho "quyền khai thác" dựa trên giá trị ước tính của một mỏ khoáng sản, được trả trước khi được phép cấp phép khai thác.

Một số quốc gia yêu cầu (hoặc cho phép) chính phủ sở hữu vốn chủ sở hữu và lợi nhuận của một mỏ, có thể được mặc định sở hữu hoặc thông qua mua cổ phần của doanh nghiệp.

Từ khảo sát trên cho thấy, nhiều quốc gia trên thế giới có quy định về tiền cấp quyền khai thác khoáng sản nhưng được xác định dựa trên sản lượng và doanh thu thực tế thu được của doanh nghiệp chứ không dựa trên trữ lượng khoáng sản được cấp phép khai thác như Luật Khoáng sản 2010 của Việt Nam quy định. Điều đáng bàn hơn nữa là tiền bản quyền khai thác của các quốc gia trên có sự tương đồng với thuế tài nguyên đang được áp dụng tại Việt Nam.

Những bất cập của quy định về tiền cấp quyền khai thác khoáng sản trong Luật Khoáng sản 2010

Luật Khoáng sản 2010 chưa giải thích thế nào là Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, mà Nghị định 67/2019/NĐ-CP của Chính phủ (Nghị định 67) mới chỉ quy định về phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản. Theo đó, tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được tính dựa trên trữ lượng khoáng sản được cấp phép khai thác, mà trong đó số tiền nộp lần đầu lên đến 30% tổng số tiền chia cho nửa thời hạn khai thác (điểm a, khoản 2, Điều 9 Nghị định 67).

Với quy định trên cho thấy việc tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản phải nộp trước một khoản tiền rất lớn mà về bản chất họ còn chưa hiểu nó là khoản tiền gì đã cho thấy công tác xây dựng chính sách và pháp luật về khoáng sản phần nào còn hạn chế dẫn đến việc các tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản gặp rất nhiều khó khăn trong việc hoàn thành nghĩa vụ nộp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, bởi trong khi nhiều tổ chức, cá nhân đang trong quá trình triển khai dự án đầu tư khai thác khoáng sản còn gặp nhiều khó khăn trong việc thỏa thuận, giải phóng mặt bằng, đầu tư xây dựng mỏ, đầu tư dây chuyền thiết bị công nghệ… để đưa mỏ vào khai thác nhưng đã phải nộp một khoản tiền cấp quyền khai thác khoáng sản lớn cho toàn bộ trữ lượng được cấp phép khai thác là quá bất cập, gây muôn vàn khó khăn cho các doanh nghiệp khai thác.

Ngoài ra, với phương pháp xác định, phương thức thu, quyết toán tiền cấp quyền khai thác khoáng theo quy định của Luật Khoáng sản 2010 và Nghị định 67 làm ảnh hưởng đến tiến độ giải quyết các thủ tục hành chính cũng như tăng chi phí, nguồn nhân lực cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi phải điều chỉnh tiền cấp quyền khai thác khoáng sản khi có sự thay đổi về giá tính thuế tài nguyên do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành cho kỳ nộp tiếp theo.

Không những vậy với quy định về tiền cấp quyền khai thác khoáng sản theo trữ lượng sẽ bị ảnh hưởng bởi các yếu tố liên quan tới trữ lượng địa chất, trữ lượng không được khai thác, hoặc trong quá trình khai thác không thể khai thác hết; hoặc trường hợp vì lý do khách quan chưa thể đưa mỏ vào khai thác.

Với phương pháp xác định, phương thức thu, quyết toán tiền cấp quyền khai thác khoáng như vậy còn gây ra nhiều khó khăn cho vấn đề xử lý thuế thu nhập doanh nghiệp đối với tiền cấp quyền khai thác khoáng sản khi doanh nghiệp phải nộp bổ sung. Cụ thể, tại Khoản 2, Điều 4, Thông tư số 96/2015/TT-BTC ngày 22/6/2015 của Bộ Tài chính quy định: “Các khoản chi không được trừ khi xác định thu nhập chịu thuế bao gồm: ...2.34. Số tiền cấp quyền khai thác khoáng sản vượt mức thực tế phát sinh của năm.

Trường hợp nộp một lần, mức thực tế phát sinh của năm được xác định trên cơ sở tổng số tiền cấp quyền khai thác khoáng sản phân bổ cho số năm khai thác còn lại. Trường hợp nộp hàng năm, mức thực tế phát sinh là số tiền cấp quyền khai thác khoáng sản của năm mà doanh nghiệp đã nộp Ngân sách Nhà nước”.

Theo quy định trên, trường hợp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản nộp hàng năm, thì tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được trừ khi xác định thuế thu nhập doanh nghiệp trong năm là số tiền cấp quyền khai thác khoáng sản mà doanh nghiệp thực nộp NSNN.

 Giả dụ nếu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản thu bổ sung từ năm 2019 đến năm 2022 là 100 tỉ đồng, nếu phân bổ hết ngay trong năm 2023 sẽ làm ảnh hưởng rất lớn đến kết quả hoạt động SXKD cũng như nghĩa vụ nộp NSNN năm 2023 của doanh nghiệp.

Tại Khoản 4, Điều 12, Nghị định số 67 quy định về phương pháp tính, mức thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản: “4. Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản tính vào chi phí được trừ khi xác định thu nhập chịu thuế thu nhập doanh nghiệp xác định bằng tổng số tiền cấp quyền khai thác khoáng sản phải nộp phân bổ cho số năm khai thác. Điều kiện xác định khoản chi được trừ thực hiện theo quy định của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp”.

Theo quy định trên thì tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được tính vào chi phí được trừ khi xác định thuế thu nhập doanh nghiệp, tiền cấp quyền khai thác khoáng sản tính vào chi phí được trừ hàng năm được xác định bằng tổng số tiền cấp quyền khai thác khoáng sản phải nộp NSNN phân bổ cho số năm khai thác theo giấy phép khai thác khoáng sản. Sự bất cập này trong thực tế dẫn đến nhiều cơ quan thuế địa phương phải tham mưu, đề xuất cho Tổng cục thuế để có hướng dẫn doanh nghiệp giải quyết tình thế mà không có một giải pháp tổng thể thống nhất cho các doanh nghiệp khai thác.

Những tín hiệu tích cực về thay đổi cách tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản trong Dự thảo Luật Địa chất và Khoáng sản

Nghị quyết 10-NQ/TW của Bộ Chính trị về định hướng chiến lược địa chất, khoáng sản và công nghiệp khai khoáng đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2040 đề cập đến việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách về địa chất, khoáng sản và công nghiệp khai khoáng sau khi tổng kết, đánh giá đầy đủ việc thực hiện Luật Khoáng sản 2010 để sửa đổi, bổ sung nhằm khắc phục các bất cập.

Ngoài ra, qua việc nghiên cứu dự thảo luật, tôi nhận thấy Ban soạn thảo khi xây dựng dự thảo luật đã có quá trình khảo sát và tham vấn quy định về tiền bản quyền khai thác mỏ của nhiều quốc gia có nền khai khoáng phát triển trên thế giới một cách rất khách quan nên đã kịp thời, bổ sung nhiều bất cập tồn tại tại Luật Khoáng sản 2010. Cụ thể, khoản 26, Điều 2 Dự thảo luật đã có khái niệm Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản là khoản tiền tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản phải trả cho Nhà nước để được thực hiện quyền khai thác, thu hồi khoáng sản.

Điểm đột phá về cách tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được tính theo trữ lượng khoáng sản được cấp phép khai thác được quy định tại Luật Khoáng sản 2010 được sửa đổi thành “Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản đượcthu theo năm và quyết toán theo sản lượng khai thác thực tế”. Với quy định này, Dự thảo Luật đã giải quyết được một phần bất cập trong thực tế liên quan đến Phương pháp xác định, phương thức thu, quyết toán tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, quy định này sẽ tháo gỡ những bất cập, vướng mắc về tiền cấp quyền khai thác khoáng sản khi thực hiện theo Luật Khoáng sản năm 2010 về thu tiền cấp quyền theo toàn bộ trữ lượng được cấp phép khai thác trong khi nhiều doanh nghiệp trong quá trình triển khai dự án đầu tư khai thác khoáng sản gặp nhiều khó khăn trong việc thỏa thuận, giải phóng mặt bằng để đưa mỏ khai thác nhưng vẫn phải nộp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản. Quy định tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được thu theo năm và quyết toán theo sản lượng khai thác thực tế hàng năm sẽ giải quyết những khó khăn, vướng mắc nêu trên, tiền cấp quyền khai thác khoáng sản sẽ không bị ảnh hưởng bởi các yếu tố liên quan tới trữ lượng địa chất, trữ lượng không được khai thác, hoặc trong quá trình khai thác không thể khai thác hết hoặc trường hợp vì lý do khách quan chưa thể đưa mỏ vào khai thác.

Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực, tác giả cho rằng việc tính, phê duyệt và quyết toán tiền cấp quyền cũng ảnh hưởng đến tiến độ giải quyết các thủ tục hành chính cũng như tăng chi phí, nguồn nhân lực. Ngoài ra, đối với việc quyết toán theo sản lượng khoáng sản khai thác để thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản có cách tính tương đồng với thu thuế tài nguyên bởi:

(i) Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản cũng là khoản thu thuộc ngân sách nhà nước do cơ quan thuế quản lý (điểm d, khoản 1, Điều 3 Luật quản lý thuế);

(ii) Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản là khoản tiền tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản phải trả cho Nhà nước để được thực hiện quyền khai thác, thu hồi khoáng sản (khoản 26, Điều 2 Dự thảo Luật);

(iii) Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản không phải là một loại phí, lệ phí và được điều chỉnh chủ yếu bởi các văn bản có giá trị pháp lý cao là luật, nghị định, thông tư;

(iv) Giá tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được xác định trên cơ sở giá tính thuế tài nguyên (Điều 5, Điều 7 Nghị định 67);

(v) Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được quyết toán theo sản lượng khai thác thực tế là tương đồng với việc quyết toán thuế tài nguyên (điểm a, Khoản 2, Khoản 4 Điều 44 Luật quản lý thuế);

(vi) Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản của Luật Khoáng sản 2010 trùng lặp với thuế tài nguyên đối với khai thác khoáng sản theo quy định của Luật Thuế tài nguyên;

(vii) Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản và thuế tài nguyên đều là nguồn thu từ việc khai thác khoáng sản để đầu tư phát triển giáo dục, y tế, hạ tầng, đảm bảo an sinh xã hội… cho địa phương và người dân nơi khai thác khoáng sản (Nghị quyết 10-NQ/TW).

 Căn cứ vào dẫn chứng của sự tương đồng giữa tiền cấp quyền khai thác khoáng sản và thuế tài nguyên như nêu ở trên, do đó tác giả kiến nghị nên bỏ nội dung thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, đồng thời xem xét tăng mức thu thuế tài nguyên khoáng sản để bù đắp cho ngân sách nhà nước, để tiết kiệm thời gian, chi phí của tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản, tiết kiệm chi phí nhân lực quản lý nhà nước, không làm mất, không giảm nguồn thu từ khai thác khoáng sản để nộp vào ngân sách nhà nước. Ngoài ra, việc bãi bỏ việc thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản còn giảm gánh nặng cho doanh nghiệp khai thác để khuyến khích họ đầu tư dây chuyền công nghệ tiên tiến, hiện đại để khai thác, chế biến các mỏ khoáng sản có điều kiện địa chất - mỏ phức tạp, có hàm lượng thấp, hạ tầng kỹ thuật thấp kém.

Nên chăng cần mạnh dạn tư duy để tạo ra sự đột phá trong việc gộp tiền cấp quyền khai thác khoáng sản với thuế tài nguyên trong Dự thảo Luật?

Trên thực tế có nhiều quan điểm cho rằng quy định về Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản được coi là một trong những giải pháp nhằm hạn chế đầu cơ, giữ mỏ để chuyển nhượng, lựa chọn được nhà đầu tư có đủ năng lực về tài chính, đồng thời cũng là một nguồn thu đáng kể cho ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, nếu tư duy như vậy sẽ dẫn đến hệ lụy “tham đĩa, bỏ mâm”, chỉ vì tăng thu thêm một khoản cho ngân sách mà để tổn thất một lượng tài nguyên khoáng sản trong lòng đất có giá trị gấp nhiều lần.

Tác giả cho rằng với quy định hiện tại của Dự thảo luật “Tiền cấp quyền khai thác khoáng sản đượcthu theo năm và quyết toán theo sản lượng khai thác thực tế” cho thấy công tác xây dựng luật đã có nhiều cải thiện để khắc phục những bất cập tồn tại tại Luật Khoáng sản 2010, tuy nhiên với phương án này thì việc tính, phê duyệt và quyết toán tiền cấp quyền vẫn làm ảnh hưởng đến tiến độ giải quyết các thủ tục hành chính cũng như tăng chi phí, lãng phí nguồn nhân lực.

Ngoài ra, đối với việc quyết toán theo sản lượng khoáng sản khai thác để thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản với cách tính tương đồng với thu thuế tài nguyên nên về bản chất không khác gì với việc thu thuế tài nguyên hai lần, nên cần mạnh dạn xem xét bỏ thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản để tăng mức thu thuế tài nguyên khoáng sản để bù đắp cho ngân sách nhà nước, để tiết kiệm thời gian, chi phí của tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản, tiết kiệm chi phí nhân lực quản lý nhà nước, không làm mất, không giảm nguồn thu từ khai thác khoáng sản để nộp vào ngân sách nhà nước.

Mặt khác việc bỏ quy định về tiền cấp tuyên khai thác khoáng sản cũng giải quyết được được sự mâu thuẫn về cơ chế xác định, việc thu, nộp và không có sự trùng lập về thủ tục hành chính giữa tiền cấp quyền khai thác khoáng sản và thuế tài nguyên theo quy định hiện hành là Thuế tài nguyên đang được quy định theo hướng tổ chức, cá nhân tự kê khai sản lượng khai thác thực tế, nộp theo tháng, được quyết toán theo năm và được quyết toán theo sản lượng khai thác thực tế theo thời kỳ. Số tiền cấp quyền khai thác khoáng sản nộp thừa sẽ được chuyển sang kỳ nộp tiếp theo, trường hợp nộp thiếu thì nộp bổ sung.

Tác giả thấy rằng, việc bỏ nội dung thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, đồng thời xem xét tăng mức thu thuế tài nguyên khoáng sản cũng là một trong những phương án xử lý những bất cập, vướng mắc tối ưu về tiền cấp quyền khai thác khoáng sản, đây là phương án dễ thực hiện, nhằm giảm các chi phí về nguồn lực tổ chức thực hiện tính tiền cấp quyền và quyết toán. Việc gộp quy định về tiền cấp quyền khai thác với thuế tài nguyên và nâng thuế suất thuế tài nguyên vẫn bảo đảm việc tính đúng, tính đủ; dễ thực hiện, nhằm giảm các chi phí về nguồn lực tổ chức thực hiện tính tiền cấp quyền và quyết toán.

Điều này nó còn thể hiện sự tương đồng với quy định của nhiều quốc gia trên thế giới đều có quy định về thuật ngữ tiền bản quyền khai thác khoáng sản (royalty), nhưng bản chất lại được xác định dựa trên phần trăm giá trị khoáng sản bán ra tại khu vực sản xuất của doanh nghiệp khai thác mỏ. Theo đó, tiền bản quyền khai thác của các quốc gia đó cũng tương đồng với thuế tài nguyên đang được áp dụng tại Việt Nam.

                                                                             Luật sư Phan Khắc Nghiêm
Công ty Luật TNHH NPK Quốc tế