Các rào cản của sự phát triển năng lượng tái tạo ở Việt Nam hiện nay

Theo dõi KTMT trên

Tóm tắt: Báo cáo trình bày tổng quan hiện trạng phát triển năng lượng tái tạo (NLTT) ở Việt Nam giai đoạn hiện nay; liệt kê và phân tích các rào cản đang tồn tại trong phát triển năng lượng tái tạo về khía cạnh thể chế chính sách, về khoa học công nghệ, về hạ tầng phát triển. Báo cáo nhấn mạnh đến rào cản lớn nhất của sự phát triển năng lượng tái tạo ở Việt Nam hiện nay là rào cản cơ chế chính sách. 

Đồng thời đưa ra các kiến nghị cụ thể về sửa đổi Luật Thuế Bảo vệ môi trường, thực thi công bằng các luật tài nguyên (đất, rừng, nước, khoáng sản, v.v.) đối với tất cả các loại dự án, trong đó có các dự án năng lượng; cũng như tái cơ cấu thể chế quản lý năng lượng quốc gia của EVN.

Năng lượng và năng lượng điện giữ vai trò rất quan trọng trong cơ cấu kinh tế xã hội của đất nước. Phát triển năng lượng quốc gia trong đó có năng lượng điện có ý nghĩa quyết định cho sự tăng trưởng và phát triển bền vững của đất nước. Ngày 11/02/2020, Bộ Chính trị Đảng Cộng sản Việt Nam ban hành Nghị quyết 55 về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, trong đó đề ra mục tiêu cho các nguồn năng lượng tái tạo chiếm tỉ lệ trong tổng cung năng lượng sơ cấp đạt khoảng 15 –20% vào năm 2030; 25 – 30% vào năm 2045.

Trong thời gian qua, Việt Nam nổi lên trên bình diện quốc tế và khu vực về sự phát triển nhanh chóng điện từ nguồn năng lượng tái tạo (năng lượng mặt trời, năng lượng gió). Tuy nhiên, trước tiềm năng rất lớn về các nguồn năng lượng tái tạo (NLTT) [2], sự phát triển năng lượng tái tạo ở Việt Nam còn nhiều hạn chế với các rào cản về chính sách, khoa học công nghệ, nhân lực, v.v. Báo cáo này trình bày tổng quan các rào cản về phát triển các nguồn năng lượng tái tạo hiện nay của Việt Nam và đề xuất một số giải pháp khắc phục. 

Chính sách

Phát triển nguồn NLTT sẽ giảm nhẹ tác động biến đổi khí hậu (giảm phát thải khí nhà kính) và các chất ô nhiễm do đốt nhiên liệu hóa thạch; đồng thời bổ sung nguồn công suất cho hệ thống điện, góp phần gia tăng lợi ích kinh tế cho địa phương, doanh nghiệp và tạo việc làm cho người lao động. Phù hợp với cam kết của Việt Nam trong thỏa thuận Paris 2015, Chính phủ Việt Nam đã ban hành các quyết định về cơ chế khuyến khích phát triển các dự án điện mặt trời tại Việt Nam (QĐ số 11/2017/QĐ-TTg và QĐ số 13/2020/QĐ-TTg), cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện gió tại Việt Nam (QĐ số 37/2011/QĐ-TTg và QĐ số 39/2018/QĐ-TTg), cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện sinh khối tại Việt Nam (QĐ số 08/2020/QĐ-TTg) và cơ chế hỗ trợ biểu giá chi phí tránh được cho các nhà máy thủy điện nhỏ. 

Sự có mặt các cơ chế hỗ trợ là nguyên nhân tạo ra sự bùng nổ cho thị trường NLTT tại Việt Nam. Tính đến tháng 12/2020, tỉ trọng của các nguồn NLTT trong cơ cấu nguồn điện toàn quốc đã tăng lên khoảng 04 lần so với cùng kỳ năm 2018 [6].  

Trong Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, số 39/2018/QÐ-TTg sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định 37/2011/QÐ-TTg ngày 29/6/2011 về cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện gió tại Việt Nam. Theo đó, giá điện gió trong đất liền được điều chỉnh tăng lên 1.927 đồng/kWh; điện gió trên biển là 2.223 đồng/kWh... Giá điện này được áp dụng cho một phần hoặc toàn bộ nhà máy có ngày vận hành thương mại trước ngày 1/11/2021 và áp dụng trong 20 năm kể từ ngày vận hành thương mại.

Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, số 13/2020?QĐ-TTg, ngày 6/6/2020 Về cơ chế khuyến khích phát triển điện mặt trời tại Việt Nam nêu rõ: EVN có trách nhiệm mua toàn bộ sản lượng điện mặt trời nối lưới trong vòng 20 năm tính từ khi vận hành thương mại. Các hệ thống điện mặt trời mái nhà được phép bán một phần hoặc toàn bộ điện năng sản xuất ra cho Bên mua là Tập đoàn Điện lực Việt Nam. Tập đoàn Điện lực Việt Nam hoặc đơn vị thành viên được ủy quyền thực hiện thanh toán lượng điện năng từ hệ thống điện mặt trời mái nhà phát lên lưới điện quốc gia theo giá mua điện quy định tại Phụ lục của Quyết định (Bảng 1).

Bảng 1. Giá mua điện mặt trời theo Quyết định số 13/2020/QĐ-TTg

Quyết định 08/2020/QĐ-TTg ngày 5/3/2020 sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định số 24/2014/QĐ-TTg ngày 24/3/2014 của Thủ tướng Chính phủ về cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện sinh khối tại Việt Nam. Theo đó, đối với các dự án đồng phát nhiệt - điện, biểu giá mua điện tại điểm giao nhận là 1.634 đồng/kWh tương đương 7,03 UScents/kWh. Đối với các dự án không phải là dự án đồng phát nhiệt - điện, biểu giá mua điện tại điểm giao nhận là 1.968 đồng/kWh tương đương 8,47 UScents/kWh, theo tỉ giá tính theo tỉ giá trung tâm của Đồng Việt Nam với Đô la Mỹ được Ngân hàng Nhà nước Việt Nam công bố ngày 21/2/2020.

Hiện trạng phát triển các nguồn năng lượng tái tạo

Năng lượng mặt trời: Năng lượng mặt trời thường được sử dụng dưới dạng nhà máy nhiệt điện mặt trời, pin điện mặt trời, nước nóng dùng năng lượng mặt trời, thiết bị sấy bằng năng lượng mặt trời, v.v. Do có sự tiến bộ về công nghệ chế tạo các tấm pin mặt trời dẫn đến việc nâng cao hiệu suất chuyển đổi nhiệt mặt trời thành điện và giảm giá thành các tấm pin trong thời gian qua; cũng như chính sách mua bán điện mặt trời của Chính phủ Việt Nam (Bảng 1) hàng loạt các nhà máy điện mặt trời ra đời trên khắp đất nước, tập trung chủ yếu ở các tỉnh Duyên hải Nam Trung Bộ. 

Theo số liệu của EVN, tính đến cuối năm 2020, tổng công suất lắp đặt điện mặt trời trên cả nước đã đạt khoảng 19.400 MWp (tương đương 16.500 MW), chiếm khoảng 25% tổng công suất lắp đặt nguồn điện của hệ thống điện Quốc gia. Việt Nam đã vượt Đức về tỉ trọng điện mặt trời trong cơ cấu công suất nguồn (16.500 / 60.000 MW so với 51.500 / 211.000 MW). Đặc biệt, năm 2020 đã chứng kiến sự bứt phá của điện mặt trời áp mái của Việt Nam. Tính đến hết ngày 31/12/2020, hơn 100.000 công trình điện mặt trời áp mái đã được đấu nối vào hệ thống điện với tổng công suất lắp đặt lên tới gần 9.300 MWp. 

Như vậy, nếu trong năm 2018, công suất lắp đặt điện mặt trời ở Việt Nam mới chỉ đạt 105 MW thì năm 2019 con số này đã tăng lên 5GW và đến năm 2020, công suất lắp đặt đã tăng lên mức 16,5GW. Sự bùng nổ đầu tư trang trại điện mặt trời và điện mặt trời áp mái đã dẫn đến giải pháp kiểm soát phát triển điện mặt trời của EVN và chính quyền các địa phương. Bên cạnh sự phát triển mạnh mẽ các dự án điện mặt trời, các ứng dụng khác của năng lượng mặt trời (bình đun nước nóng bằng năng lượng mặt trời) vẫn ở trong tình trạng chậm phát triển. 

Năng lượng gió: Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới [2] và các tổ chức năng lượng khác, Việt Nam có tiềm năng rất lớn về năng lượng gió (NLG) với ước tính khoảng 520 GW công suất lắp máy. Năng lượng gió có thể phát triển thành năng lượng điện ở hai khu vực chính là: điện gió trên đất liền và điện gió ngoài khơi. Với quy mô công suất lớn và ổn định, diện tích chiếm đất nhỏ và giá thành điện mang tính cạnh tranh; nhiều dự án điện gió trên đất liền và ngoài khơi Việt Nam đã đi vào sản xuất hoặc/và trong giai đoạn đầu tư. 

Theo số liệu của tác giả Vũ Đức Quang [6], tính đến tháng 3/2020, Việt Nam đã có 78 dự án điện gió với tổng công suất khoảng 4.800MW được bổ sung vào quy hoạch điện 7, trong đó có 11 dự án (tổng công suất 377 MW) đã vận hành phát điện; 31 dự án (tổng công suất 1.620 MW) đã ký hợp đồng mua bán điện dự kiến đi vào vận hành trước tháng 11/2021. Giữa năm 2020, Thủ tướng Chính phủ tiếp tục phê duyệt quy hoạch bổ sung 7.000MW điện gió tại các văn bản số 795/TTg-CN ngày 25/06/2020 và văn bản số 911/TTg-CN ngày 15/7/2020. 

Như vậy, tổng công suất điện gió tới năm 2025 có mặt trong Quy hoạch điện VII vào tháng 6/2020 đã là 11.800MW, cao hơn rất nhiều so với mục tiêu được đặt ra ban đầu khoảng 800 MW vào năm 2020 và khoảng 2.000 MW vào năm 2025 và khoảng 6.000 MW vào năm 2030. Kết quả tính toán của tác giả Dư Văn Toán [7] cho thấy: vùng biển Việt Nam có tiềm năng năng lượng gió kỹ thuật rất lớn có thể đạt 637 GW và chiếm 13,4 % năng lượng gió lý thuyết. Vì vậy, hàng loạt các tập đoàn lớn trong và ngoài nước đang triển khai và chuẩn bị các dự án đầu tư các dự án điện gió trên bờ và ngoài khơi Việt Nam. 

Năng lượng sinh khối: Với tiềm năng rất lớn về năng lượng sinh khối, bao gồm hàng chục triệu tấn phụ phẩm nông nghiệp (rơm, rạ, trấu, các loại cây ngũ cốc, v.v.); hàng chục triệu tấn rác thải sinh hoạt, hàng chục triệu tấn chất thải chăn nuôi. Các loại phụ phẩm và chất thải đang là tác nhân gây ô nhiễm môi trường cần phải xử lý; nhưng cũng là nguồn tài nguyên năng lượng tái tạo có thể thu hồi bằng phương pháp đốt. Theo Báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia năm 2011, tổng khối lượng chất thải rắn sinh hoạt phát sinh trên toàn quốc là khoảng 44.400 tấn/ngày. Đến năm 2019, con số này là 64.658 tấn/ngày (khu vực đô thị là 35.624 tấn/ngày và khu vực nông thôn là 28.394 tấn/ngày).

Các loại hình tận thu năng lượng sinh khối hiện nay đang phát triển ở Việt Nam là: các hệ thống biogas xử lý chất thải chăn nuôi (theo thống kê Việt Nam đã lắp đặt trên 500.000 bình biogas trong phục vụ đun nấu phạm vi cả nước), các nhà máy đốt rác sinh hoạt phát điện, một số dây chuyền chế biến phụ phẩm nông nghiệp (rơm, rạ, trấu, mùn cưa) thành nhiên liệu đun nấu. Tuy nhiên, các dự án phát triển năng lượng sinh khối không đáp ứng kỳ vọng và tiềm năng: tình trạng đốt rơm rạ thường xuyên diễn ra ở các vùng nông thôn sau mùa vụ gây ô nhiễm môi trường; lượng khí biogas sử dụng quá ít so với khối lượng tạo ra trong các bình biogas; các nhà máy và dự án đốt rác phát điện triển khai chậm do khó bán được điện và không hiệu quả kinh tế với các nhà đầu tư.

Các dạng năng lượng khác: Bên cạnh các nguồn năng lượng đã trình bày ở trên, Việt Nam còn có tiềm năng về các nguồn năng lượng tái tạo khác nhưng chưa được đầu tư nghiên cứu và khai thác, cũng như chưa có chính sách ưu tiên hỗ trợ. Đó là các dạng năng lượng như: năng lượng thủy triều, năng lượng sóng biển, năng lượng địa nhiệt, v.v. Để triển khai thành các dự án cung cấp năng lượng, các dạng năng lượng này cần phải vượt qua rất nhiều rào cản về chính sách, kỹ thuật công nghệ và hậu cần khác.

Rào cản (Barrier) được xem là điều gì (sự vật, hiện tượng hay quy định, v.v.) ngăn cản điều gì khác (sự vật, hiện tượng hay quy định, v.v.) xảy ra hay gây khó khăn hơn cho việc xảy ra. Rào cản trong phát triển năng lượng tái tạo Việt Nam bao gồm: thể chế chính sách quốc gia về phát triển nói chung và phát triển năng lượng nói riêng; các rào cản về kỹ thuật công nghệ từ nguồn số liệu, tư liệu khoa học, trang thiết bị xây lắp và nguồn nhân lực; rào cản khác như hạ tầng giao thông, hạ tầng cơ sở bảo dưỡng, hạ tầng hệ thống bảo hiểm. 

Như vậy, vấn đề xác định rào cản đối với sự phát triển năng lượng là nhiệm vụ phức tạp liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế xã hội khác nhau (luật pháp, thể chế chính sách, khoa học công nghệ, kinh tế đầu tư, v.v.). Do đó, phương pháp luận chủ yếu để thực nhiệm vụ này là phương pháp sơ đồ nhận thức. 

Phương pháp sơ đồ nhận thức đã được Bart Kosko phát triển vào năm 1986 [7], được Hironori Kato trình bày rất mạch lạc trong sách Khoa học bền vững năm 2011 [6]. Theo đó, mối quan hệ giữa các nội dung trong một vấn đề phức tạp thường được thể hiện trong một sơ đồ các mũi tên trong quan hệ nhân quả. Phương pháp này đã được Hironori Kato trình bày trong tài liệu [6] để giải quyết nhiều vấn đề phức tạp của khoa học bền vững. Nguyễn Thị Hoàng Liên và nnk [3] đã sử dụng phương pháp bản đồ nhận thức về giá điện để phân tích các yếu tố ảnh hưởng tới chính sách phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam. 

Trong bài báo này, chúng tôi sử dụng phương pháp bản đồ nhận thức để phân tích rút ra kết luận về các rào cản trong phát triển năng lượng theo sơ đồ (Hình 1). Kết quả cuối cùng phân tích về rào cản đã được trình bày trong bảng 2.

Rào cản thể chế, chính sách

Thể chế: Thể chế được hiểu là tổng thể các quy định, các nguyên tắc xác lập các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật, tạo lập nên “luật chơi” trong các lĩnh vực của đời sống xã hội. Trong nội dung trình bày ở đây, nội dung thể chế được đề cập là mô hình tổ chức và các quy định luật pháp, kinh tế của tổ chức quản lý năng lượng của đất nước; ví dụ như: các doanh nghiệp đăng ký đầu tư theo quy hoạch chung của nhà nước, nhưng độc quyền quản lý phân phối của tập đoàn nhà nước EVN, chiếm khoảng 40% sản lượng điện sản xuất và 100% sản lượng điện phân phối. Độc quyền phân phối (mua và bán) điện ảnh hưởng rất lớn tới mua điện của các nhà sản xuất điện nhỏ từ nguồn năng lượng tái tạo. Việc giữ 40% sản lượng sản xuất tại các nhà máy điện lớn (thủy điện và nhiệt điện than, khí) không tạo ra sự bình đẳng trong quyết định mua điện và giá bán điện.

Chính sách về giá: Giá mua bán năng lượng phụ thuộc vào chi phí sản xuất (giá nhiên liệu, khấu hao và bảo dưỡng thiết bị, chi phí công lao động), các loại thuế và phí tài nguyên và môi trường, v.v. Trong đó, thuế tài nguyên (đất đai, nước, khoáng sản), thuế môi trường đang là các chi phí ảnh hưởng lớn tới chính sách hạch toán giá thành năng lượng điện từ các nguồn truyền truyền thống (than, điện, dầu, khí đốt). Trong bài [[3]], chúng tôi đã phân tích sự trợ thuế môi trường cho việc đốt than trong các nhà máy nhiệt điện đốt than so với việc gây ô nhiễm môi trường bụi và khí độc do đốt than làm giảm giá thành sản xuất điện ở mức 3-5 US cents/1KWh điện so giá với bình thường. Tương tự, sự trợ cấp của Nhà nước do không tính các chi phí tài nguyên (đất, rừng, khoáng sản, v.v.) trong sản xuất điện ở các nhà máy thủy điện còn lớn hơn (5-6 US-cents/KWh) giá mua điện của EVN từ các nhà máy thủy điện. 

Chính sách đầu tư – tài chính: Trong xu thế thúc đẩy phát triển năng lượng tái tạo thay thế cho năng lượng hóa thạch nhằm giảm nhẹ biến đổi khí hậu, khi suất đầu tư cho năng lượng tái tái thường cao hơn suất đầu tư vào năng lượng truyền thống (nhiệt điện và thủy điện); thì việc hình thành chính sách ưu tiên của Nhà nước để thu hút đầu tư và tài chính cho năng lượng tái tạo là cần thiết. Các chính sách đó, có thể là các chính sách ưu đãi về thuế, phí tài nguyên và môi trường, khấu hao và thuế thương mại, cũng như chính sách tài chính như: ưu đãi cho vay, ân hạn hay bảo lãnh vay các tổ chức quốc tế và nước ngoài. Các rào cản chính sách đầu tư – tài chính đối với năng lượng tái tạo đang có xu hướng giảm nhẹ dưới sức ép của cộng đồng thế giới giảm phát thải khí nhà kính và giảm ô nhiễm môi trường do sử dụng nhiên liệu hóa thạch. 

Các chính sách khác: Hàng loạt các chính sách có tác động thúc đẩy quá trình đầu tư vào lĩnh vực năng lượng tái tạo của Việt Nam, như: chính sách phát triển hạ tầng giao thông giúp tăng nhanh khả năng vận chuyển các phương tiện thiết bị lớn về điện gió (turbine, trụ điện gió), chính sách phát triển nông thôn mới, chính sách phát triển kinh tế miền núi và đồng bào dân tộc, chính sách kinh tế biển đảo, v.v.

Rào cản khoa học công nghệ

Rào cản cơ sở nguồn tư liệu: Mặc dù ngành Khí tượng thủy văn Việt Nam có một truyền thống lâu dài từ thời kỳ đô hộ Pháp đến hiện nay, nhưng tư liệu về nguồn năng lượng tái tạo vẫn còn thấp hơn nhiều nhu cầu cần thiết về đầu tư phát triển năng lượng tái tạo. Ví dụ: các trạm khí tượng mới được lắp đặt trên đất liền nên chỉ có số liệu gió ở tầng thấp (thường ở độ cao < 10m so với mặt đất), trong khi các turbine gió được lắp đặt ở độ cao từ 50-80 m; các số liệu về cường độ ánh sáng mặt trời chưa đủ các dải phổ cần thiết để lựa chọn các tấm pin thích hợp; số liệu về nguồn năng lượng sinh khối mới chỉ là ước lượng và chưa có đủ các giá trị về trị số năng lượng, các chỉ số cháy, v.v. Đặc biệt, nguồn năng lượng tái tạo trên biển như: gió, mặt trời, sóng, thủy triều, v.v còn thiếu hụt rất nhiều do không được quan trắc bằng các trạm khí tượng như trên đất liền. Do vậy, các nhà đầu tư dự án năng lượng tái tạo ở Việt Nam thường phải bỏ ra các chi phí cần thiết ban đầu để đánh giá tiềm năng nguồn năng lượng trước khi đầu tư. 

Rào cản thiết bị và xây lắp: Rào cản lớn nhất trong lĩnh vực này là các thiết bị điện gió và điện mặt trời mới bắt đầu được các công ty nước ngoài đầu tư hoặc liên doanh đầu tư sản xuất ở Việt Nam, như các nhà máy sản xuất pin mặt trời, một số nhà máy sản xuất và lắp đặt tuabin điện gió vừa và nhỏ. Trong khi đó, các thiết bị điện gió công suất lớn hiện nay thường nhập từ nước ngoài, chủ yếu là các nước châu Âu. Một loại hình thiết bị phổ biến khác là các acquy tích điện dung tích lớn cần cho các nhà máy (dự án) điện tái tạo chưa được đầu tư sản xuất ở Việt Nam. Khía cạnh khác là các thiết bị điện gió (turbine, cánh quạt, cột trụ) thường có kích thước lớn đòi hỏi các thiết bị xây lắp lớn như các loại cần trục khổng lồ, xe siêu trường, siêu trọng, xà lan và tàu thuyền chuyên chở. Đối với các vùng biển nước sâu, việc lắp đặt trụ điện gió cũng đòi hỏi các thiết bị chuyên dụng chưa có sẵn ở Việt Nam. 

Rào cản nhân lực: Nhân lực cũng là rào cản quan trọng về kỹ thuật công nghệ đối với việc phát triển năng lượng tái tạo. Do việc đầu tư phát triển điện tái tạo là lĩnh vực mới, mặc dù có sự bùng nổ về đầu tư trong thời gian qua, nên các trường đại học trong nước chưa kịp phát triển các chương trình đào tạo để cung cấp đầy đủ các nguồn nhân lực cho nhà đầu tư; các trung tâm khoa học trong nước cũng chưa tập trung giải quyết những nhiệm vụ khoa học về đánh giá tiềm năng năng lượng tái tạo để định hướng chính sách và hỗ trợ khoa học công nghệ cho nhà đầu tư. Tuy nhiên, với cơ chế mở trong thị trường đào tạo và nghiên cứu khoa học ở Việt Nam hiện nay, rào cản nhân lực sẽ nhanh chóng được tháo gỡ.

Các rào cản khác

Hạ tầng kỹ thuật: Hạ tầng kỹ thuật có vai trò quan trọng trong phát triển năng lượng tái tạo, có thể liệt kê là hạ tầng giao thông đường bộ, đường sắt; hạ tầng lưới điện quốc gia. Hạ tầng giao thông cần thiết cho việc chuyên chở các trang thiết điện trong quá trình xây dựng và bảo dưỡng; nhất là các thiết bị siêu trường siêu trọng của điện gió. Với sự hạn chế của hạ tầng đường giao thông và địa hình dốc hoặc lầy của nhiều vùng nước ta việc triển khai xây dựng các hệ thống năng lượng tái tạo như điện gió sẽ còn khó khăn. Hạ tầng hệ thống lưới điện quốc gia của Việt Nam nhìn chung tốt hơn nhiều nước khu vực ASEAN, tuy nhiên việc quản lý các điểm tiếp nối dự án năng lượng điện tái tạo với hệ thống lưới điện quốc gia vẫn còn bất cập; dẫn đến nhiều công suất của dự án năng lượng điện tái tạo (điện mặt trời) bị lãng phí do không được nối lưới hoặc đường dây và các trạm biến thế trung gian không còn khả năng tiếp nhận. Việc phát triển mạnh mẽ hệ thống điện mặt trời áp mái của hàng vạn hộ gia đình ở miền Nam và Tây Nguyên càng tạo ra sức ép nối lưới với lưới điện quốc gia. 

Hạ tầng bảo dưỡng: Hạ tầng bảo dưỡng bao gồm: các trạm bảo hành bảo dưỡng của các nhà sản xuất hoặc cung ứng thiết bị (turbine gió, các tấm panel pin mặt trời, hệ thống chuyển đổi tần số và chiều dòng điện, thiết bị nối lưới, v.v.), các cửa hàng sửa chữa tư nhân có vai trò duy trì ổn định hoạt động của các dự án năng lượng tái tạo. Hạ tầng bảo dưỡng hiện nay mới tập trung ở các thành phố lớn hay các khu công nghiệp; trong khi các dự án và thiết bị năng lượng tái tạo, nhất là năng lượng mặt trời thường được lắp đặt ở các vùng thưa dân cư miền núi hoặc nông thôn xa xôi. 

Hệ thống bảo hiểm: Các thiết bị và cả hệ thống năng lượng tái tạo (turbine gió, các tấm panel pin mặt trời, v.v.) thường đặt ngoài trời nên đối diện với các tác động bất thường của thiên nhiên (gió, bão, sấm sét, mưa lũ) hoặc sự cố vận hành lưới điện có thể đối diện với hư hỏng cần thay thế hoặc sự cố an toàn môi trường lớn hơn. Việc hình thành hệ thống bảo hiểm đầu tư và vận hành của ngân hàng là một giải pháp cần thiết để hạn chế rào cản nhằm phát triển nhanh và khai thác có hiệu quả tiềm năng năng lượng tái tạo của đất nước.

Kết quả phân tích tổng hợp các rào cản trong phát triển năng lượng tái tạo Việt Nam hiện nay cho thấy: đang tồn tại rất nhiều rào cản cản trở sự phát triển tiềm năng năng lượng tái tạo của Việt Nam (Bảng 2); nhưng rào cản lớn nhất liên quan đến thể chế, luật pháp và chính sách quản lý năng lượng nói chung và năng lượng tái tạo ở Việt Nam.

Bảng 2. Rào cản của sự phát triển một số loại hình năng lượng tái tạo ở Việt Nam và giải pháp khắc phục

Rào cản thể chế biểu hiện trong sự độc quyền của EVN là tập đoàn Nhà nước trong việc truyền tải và mua bán điện, cũng như nắm giữ các dự án năng lượng lớn được Nhà nước giao quản lý. Do vậy, đã tạo sự cạnh tranh không lành mạnh theo hướng kinh tế thị trường lĩnh vực năng lượng. Giá thành điện do EVN hạch toán không tính đúng và tính đủ tất cả các chi phí tài nguyên môi trường trong quá trình sản xuất, nên các loại hình năng lượng tái tạo (điện gió, điện mặt trời, điện sinh khối) phải chờ quyết định Nhà nước tăng giá mua điện mới phát triển được. Nhiều nguồn năng lượng tái tạo lớn của đất nước hiện nay vẫn đang lãng phí (khí biogas của trên 500.000 hệ thống biogas hàng ngày phải xả bỏ vào không khí, hàng chục triệu tấn nhiên liệu sinh khối đang phải đốt bỏ trên đồng ruộng) gây nên tình trạng ô nhiễm không khí ở nhiều nơi.

Các luật thuế tài nguyên (đất, rừng, nước, khoáng sản) không được quản lý và thực hiện công bằng đối với các dự án thủy điện. Các hồ chứa nước trong các dự án thủy điện không phải chịu thuế sử dụng đất khi chuyển từ đất thành mặt nước hồ, trong khi thuế sử dụng đất đều phải được các dự án công nghiệp, xây dựng và các dự án phải trả khi chuyển đổi mục đích sử dụng. Tương tự, luật bảo vệ phát triển rừng áp dụng đối với các dự án thủy điện làm mất rừng theo cơ chế là trồng lại diện tích tương đương rừng thay thế; nhưng không thể lấy rừng trồng thay thế cho rừng tự nhiên theo tỉ lệ tương đương 1/1. Các mất mát về tài nguyên khoáng sản, các giá trị cảnh quan, các giá trị sinh thái (đường di cư của cá, bãi cá đẻ) và hàng loạt các mất mát khác khi triển khai xây dựng dự án thủy điện không được nhà đầu tư trả lại cho Nhà nước và xã hội. Cách làm tương tự dự án thủy điện trước đây, hiện nay cũng đang được áp dụng cho các dự án điện mặt trời, hay điện gió.   

Luật Thuế Bảo vệ môi trường là nguyên nhân khác tạo sự trợ cấp của nhà nước cho các dự án nhiệt điện, đặc biệt là nhiệt điện than. Cụ thể, thuế bảo vệ môi trường đối với than dùng cho các nhà máy nhiệt điện là 30.000 – 50.000 đ/tấn than sử dụng; trong khi thuế bảo vệ môi trường đối với nhiên liệu khí – lỏng phải tính bằng đơn vị triệu đồng cho một tấn nhiên liệu sử dụng. Điều này là bất hợp lý và sai với yêu cầu của thuế bảo vệ môi trường phải tính trên việc gây ô nhiễm môi trường của nhiên liệu, vì lượng than đốt tạo ra nhiều chất ô nhiễm hơn một lượng nhiên liệu khí - lỏng tương đương đốt

Giải pháp chính sách

Từ kết quả phân tích so sánh về các rào cản đối với một số loại hình khai thác và sử dụng năng lượng tái tạo ở Việt Nam trình bày trong bảng 2; có thể đưa ra một số giải pháp về thể chế và chính sách sau: 

- Chỉnh sửa Luật thuế BVMT theo hướng bỏ sự trợ thuế đối với nhiên liệu than dùng cho các nhà máy nhiệt điện chạy than, để hạch toán đúng giá thành sản xuất điện của tất cả các loại hình sản xuất điện. 

- Quản lý thực thi các luật tài nguyên (đất, rừng, nước, khoáng sản) nghiêm chỉnh và công bằng đối với tất cả các dự án, nhất là dự án năng lượng. Trong đó, không miễn thuế sử dụng đất cho các hồ thủy điện khi chuyển đổi mục đích từ đất sang hồ, hoặc đất canh tác nông nghiệp thành đất trang trại điện mặt trời và điện gió; hạch toán từng bước giá trị rừng và khoáng sản khi chuyển từ mặt đất sang mặt nước hồ thủy điện; hạch toán lại các giá trị tài nguyên nước trong giá thành thủy điện.

- Nghiên cứu thay đổi thể chế độc quyền của EVN theo các hướng: EVN chỉ quản lý truyền tải và kinh doanh mua bán điện; tạo ra thị trường cạnh tranh mua bán điện, cho các doanh nghiệp tham gia cạnh tranh truyền tải và kinh doanh mua bán điện. 

- Giải pháp chính sách đầu tư: Tính đúng tính đủ các chi phí trong bất kỳ dự án đầu tư năng lượng nào từ năng lượng truyền thống (nhiệt điện, thủy điện, điện hạt nhân) đến các loại hình năng lượng tái tạo và năng lượng mới. Việc làm này phù hợp với yêu cầu xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng chủ nghĩa xã hội ở nước ta hiện nay.

Giải pháp khoa học công nghệ

Giải pháp khoa học công nghệ quan trọng để phát triển năng lượng tái tạo ở nước ta hiện nay, có thể bao gồm: 

- Nhà nước đầu tư các các chương trình, dự án nghiên cứu các loại hình năng lượng tái tạo mới, đánh giá tiềm năng cụ thể các nguồn năng lượng tái tạo quan trọng của đất nước phục vụ thu hút đầu tư, quản lý tốt các vấn đề môi trường phát sinh trong các dự án năng lượng tái tạo.

- Nhà nước khuyến khích và tạo điều kiện xây dựng các trung tâm khoa học về năng lượng tái tạo ở các viện nghiên cứu và các trường đại học lớn trong cả nước; bao gồm các trung tâm nghiên cứu tiềm năng năng lượng tái tạo, nghiên cứu và phát triển công nghệ khai thác và sử dụng năng lượng tái tạo, nghiên cứu quản lý môi trường các dự án năng lượng tái tạo và xử lý chất thải phát sinh từ dự án năng lượng tái tạo (ví dụ pin quang điện hư hỏng).

- Nhà nước khuyến khích các nhà đầu tư và bán trang thiết bị năng lượng tái tạo, cũng như tư nhân xây dựng hạ tầng bảo dưỡng và bảo hiểm các trang thiết bị năng lượng tái tạo nhằm đảm bảo sự phát triển ổn định.

Giải pháp nhân lực  

- Nhà nước khuyến khích và tạo điều kiện xây dựng các chương trình đào tạo về năng lượng tái tạo ở các trường đại học, cao đẳng và kỹ thuật tay nghề trong cả nước nhằm đáp ứng nhu cầu về nhân lực cho sự phát triển lĩnh vực.

- Nhà nước tạo điều kiện cho các doanh nghiệp trong nước kết hợp với các tập đoàn lớn ở nước ngoài chuyển giao khoa học công nghệ và đào tạo nhân lực cho các dự án đầu tư năng lượng tái tạo trong nước.

1. Năng lượng tái tạo (điện mặt trời, điện gió và điện rác thải) trong thời gian qua đã có sự phát triển vượt bậc ở nước ta sau các quyết định của Chính phủ về tăng giá mua điện. Tuy nhiên, hiện vẫn tồn tại nhiều rào cản trong phát triển năng lượng tái tạo ở Việt Nam (rào cản thể chế chính sách, rào cản khoa học công nghệ, rào cản hạ tầng). Trong đó, rào cản thể chế, chính sách đang là rào cản lớn nhất đối với sự phát triển bền vững năng lượng tái tạo ở Việt Nam.

2. Để phát triển bền vững các tiềm năng năng lượng tái tạo của đất nước theo hướng phát triển bền vững và kinh tế thị trường định hướng chủ nghĩa xã hội; Nhà nước cần xem xét sửa đổi một số quy định:

- Sửa chữa Luật thuế BVMT để tạo ra sự công bằng trong sử dụng các nguồn nhiên liệu than, dầu, khí đốt; xem xét ban hành thuế năng lượng hoặc thuế carbon, v.v.

- Áp dụng công bằng các luật thuế tài nguyên đối với tất cả các dự án kinh tế xã hội, trong đó có dự án năng lượng (thủy điện, điện mặt trời).

- Chuyển đổi mô hình độc quyền trong sản xuất, truyền tải và kinh doanh mua bán điện để tạo ra mô hình kinh tế thị trường cạnh tranh công bằng, nhưng đảm bảo được nguồn cung cấp điện cho phát triển kinh tế xã hội

Tài liệu tham khảo

1. Bộ Tài nguyên và Môi trường; Báo cáo hiện trạng môi trường quốc gia năm 2019, Chuyên đề Chất thải rắn sinh hoạt; NXB. Dân trí 2020.  

2. Lưu Đức Hải và nnk; Tiềm năng năng lượng tái tạo Việt Nam và định hướng sử dụng NXB. Lao động 2009.

3. Nguyễn Thị Hoàng Liên, Lưu Đức Hải, Nguyễn Khánh Linh; Sử dụng phương pháp bản đồ nhận thức về giá điện để phân tích các yếu tố ảnh hưởng tới chính sách phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam; Tạp chí khoa học ĐHQGHN, Khoa học Tự nhiên và Công nghệ 30, số 4S (2014), tr. 99-105.

4. Lưu Đức Hải, Nguyễn Thị Hoàng Liên; Các rào cản đối với phát triển năng lượng tái tạo Việt Nam và giải pháp khắc phục; Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Khoa học Tự nhiên và Công nghệ 28, số 4S (2012), tr. 61-67. 

5. Luu Duc Hai, Nguyen Thi Hoang Lien; Renewable Energy Policies for Sustainable Development Vietnam, VNU Journal of Science, Earth Sciences 25 (2009), p.133-142.

6. Hironori Kato; Promblem-structuring methods based on a cognitive mapping approach in book ‘Sustainability Science’; United University Press, Tokyo-New York – Paris, 2011, p.122-144.

7. Kosko B., Fuzzy Cognitive Map; International Journal of Ma-Machine Studies, Vol. 24, p65-75, 1986. 

8. Nguyễn Thị Hoa, Nguyễn Xuân Mỹ Hiền; Khung pháp lý phát triển điện gió tại Việt Nam – một số lưu ý cho nhà đầu tư và Nhà nước; Kỷ yếu Hội thảo Phát triển năng lượng sạch ở Việt Nam, Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 4/2021, tr. 39-47.

9. Nghị quyết của Bộ Chính trị BCH TW Đảng Cộng sản Việt Nam, số 55, ngày 11/02/2020 về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

10. Vũ Đức Quang, Phát triển năng lượng tái tạo và vấn đê tích hợp vào hệ thống điện Việt Nam; Kỷ yếu Hội thảo Phát triển năng lượng sạch ở Việt Nam, Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 4/2021, tr.9-27. 

11. Dư Văn Toán, Đánh giá tiềm năng điện gió ngoài khơi vùng biển Việt Nam; Kỷ yếu Hội thảo Phát triển năng lượng sạch ở Việt Nam, Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 4/2021, tr.29-37.

12. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, số 1855/QĐ-TTg, ngày 27/12/2007, Phê duyệt Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050. 

13. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, số 39/2018/QÐ-TTg sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định 37/2011/QÐ-TTg ngày 29/6/2011 về cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện gió tại Việt Nam.

14. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, số 13/2020/QĐ-TTg, ngày 6/6/2020 Về cơ chế khuyến khích phát triển điện mặt trời tại Việt Nam. 

15. Quyết định 08/2020/QĐ-TTg ngày 5/3/2020 sửa đổi, bổ sung một số điều của Quyết định số 24/2014/QĐ-TTg ngày 24/3/2014 của Thủ tướng Chính phủ về cơ chế hỗ trợ phát triển các dự án điện sinh khối tại Việt Nam. 

16. Renewable Energy Policy Network for the 21th Century (REN 21); Thúc đẩy chuyển dịch năng lượng tái tạo toàn cầu; Ban Thư ký REN21, Paris Pháp xuất bản năm 2017, Trung tâm Phát triển Sáng tạo Xanh (GreenID) dịch năm 2018.

Lưu Đức Hải (1), Nguyễn Thị Hoàng Liên (2), Cù Thị Sáng (3), Nguyễn Quang Khải (1)

(1) TW Hội Kinh tế Môi trường Việt Nam

(2) Trường Đại học Khoa học Tự nhiên, Đại học Quốc gia Hà Nội

(3) Trường Đại học Điện lực